I. 해저케이블 관련 국제법적 체제 (조약 및 국제문서) 1. 조약 (1) 1884 해저전신케이블의 보호를 위한 협약 해저케이블의 보호를 주제로 다룬 최초의 다자조약 시적 범위는 평시(peacetime)이며, 물적 범위는 당사국 영해 밖에 부설된 협약 당사국의 해저케이블임. 협약의 성안과정에서 조약의 당사국 간 해저케이블 중립화에 대한 입장차 확인 (영국과 같은 해상강국은 중립화 제안을 수용하지 않고, 해저케이블 보호 의무로부터 자유로워지고자 하였음) 다만, 동 협약은 협약의 당사국에게만 적용되며 당사국 수도 제한적이라 일반적인 의무를 부과한다고 보기는 어려움. (2) 1907 육전의 법규 및 관습에 관한 제 4협약과 그에 부속된 육전의 법규 및 관습에 관한 규칙 시적 범위는 전시(wartime)이며, 물적 범위는 육상에서의 적대행위임. 따라서, 데이터 센터와 같은 육상에 있는 육양점을 점유하거나 파괴하는 경우만 포섭함. 제 54조에서 "점령지와 중립국 영역을 연결하는 해저케이블은 절대적으로 필요한 경우를 제외하고는 파괴될 수 없으며, 평화가 이루어졌을 때 복구 및 배상되어야 한다"고 규정하여, 해저케이블을 대상으로 한 적대행위에 높은 수준의 한계를 설정함. 국제법상 "전시"는 제한적이고 특정한 상황이며, 이를 평시 또는 회색지대에 일반적으로 적용하기 어렵다는 한계가 있음. 또한 점령지와 중립국을 연결하는 해저케이블로 적용 대상을 한정짓는데, 오늘날 복수의 육양점을 가지고 다수의 국가를 연결하는 해저케이블의 특성이 충분히 반영되지 않음. (3) UN해양법협약 (TBU) 2. 국제문서 (1) 1879 IDI 결의안 및 1902 IDI 규칙 국제법학회(Institut de Droit International, 이하 IDI)에서 채택한 결의안과 규칙으로 법적 구속력은 없음.  평시와 전시의 해저케이블 보호를 다루고 있음. 해저케이블에 대한 공격이 허용되는 상황을 교전국만을 연결하는 케이블이 중립국과는 무관한 지역에서 파괴되는 경우로 한정하고 효과적인 봉쇄라는 조건을 제시함. "효과적인 봉쇄"는 사실상 해당 문건에서만 확인되는 기준으로 당시 일관되게 또는 광범위하게 인정되었던 국가실행이라고 보기는 어려움.  (2) 1913 해전법에 관한 옥스포드 매뉴얼 제2차 헤이그 국제평화회의에서 논의된 이래 IDI에서 채택된 문서. 앞선 (1)과 유사한 구조를 활용하여, 케이블이 연결된 국가의 참전 여부와 적대행위가 발생한 위치를 기준으로 해저케이블 공격의 적법성을 판단함. 다만 "절대적 필요성"을 언급하여 꼭 필요한 경우에 한하여 공격을 허용하는, 즉 공격의 임계점을 제시하였다는 점에서 앞선 문서와 차이가 있음. (3) 1994 해상무력분쟁에 적용될 국제법에 관한 산레모 매뉴얼 1913 옥스포드 매뉴얼을 현대화한 문서로, 당시 관습국제법을 반영했다는 평가를 받음. 해저케이블 절단을 적대행위의 예시로 제시하여 교전국에 대한 공격임을 분명히 하였고, 하나 또는 그 이상의 교전국을 위해 전적으로 기능하는 해저케이블은 공격의 대상이 될 수 있음을 인정함. (4) 2017 탈린매뉴얼 2.0 NATO 산하 사이버 방위센터에서 국제전문가그룹의 주도 하에 작성된 학술서로, 사이버 공간을 규율하는 국제법을 확인하는데 있어 권위있는 문서로 인정됨.  규칙129에서 1907 헤이그 육전규칙 제54조를 재확인하여 새로운 시사점을 제공하지 못함. (5) 2020 무력분쟁의 엄선된 주제에 관한 오슬로 매뉴얼 기술의 발전과 기존의 법규 사이 간극을 메우기 위하여 시행된 연구의 결과물 해저케이블의 유형을 기능에 따라 분류하여 해저전력케이블과 해저통신케이블로 나누고, 적용 규칙을 구분함. 해저통신케이블의 중요성과 상호연결성을 강조하며, 변화된 물자의 성질을 수용하여 해저케이블 공격을 일반적으로 금지함. II. 해저케이블 공격 관련 학술자료  James Karska (2020), "Submarine Cables in the Law of Naval Warfare" 국제법상 해저케이블 공격을 금지하는 규범을 찾지 못했다고 설명하며 전시 해저케이블의 군사목표물 지위, 즉 합법적인 공격의 대상임을 인정함. Douglas R. Burnett (2021), "Submarine Cable Security and International Law" 과거 국가실행이 해저케이블에 대한 교전국의 자유를 확고하게 지지한다는 점, 그리고 해저케이블이 다용도로 활용됨을 고려하였을 때 교전국 통신에 관여될 가능성이 높다는 점을 들어 합법적인 공격의 대상으로 인정함. Michael N. Schmitt (2022), "International Humanitarian Law and the Conduct of Cyber Hostilities: Quo Vadis?" 아무리 경미하다 하더라도 군용으로 사용되는 물자는 합법적인 공격의 대상으로 보는 해석이 지배적이라는 점을 강조하며, 해저케이블이 군사목표물이라는 점에 대해서는 의심의 여지가 없다고 역설함. Sophie Ryan (2023), "Submarine Communication Cables and Belligerent Rights under I--International Law"   민간물자에 대한 무차별적 공격의 가능성을 제시하며, 해저케이블이 합법적인 공격의 대상이 될 수 없다고 주장함. (기존 논의의 다수설과는 배치되는 주장임) III. 회색지대전략 관련 학술자료 MJ Mazarr (2015), "Mastering the Gray Zone: Understanding a Changing Era of Conflict" 회색지대 전략이란, 전쟁 발발이라는 임계점을 넘지 않는 선에서 전면전보다는 낮은 강도의 다양한 수단을 통해 안보 목표를 달성하는 전략.  준군사활동이나 비국가 행위자의 활용과 같은 수단을 활용하여 직접적이고 상당한 규모의 적대행위 수준에 이르지 않는 행위들을 자국의 목표를 위해 행하는 것을 뜻함. Morris L. et al (2019), "Gaining Competitive Advantage in the Gray Zone"  기본적으로 회색지대전략은 모호성을 띠는데, 타방 당사국으로 문제의 행위가 국제법 위반인지 여부를 판단하기 어렵게 한다는 의미임. 이로써 상대국이 회색지대 전략을 활용한 국가행위에 효과적으로 대응하기 어렵게 만듦.  또한 전략적 점진주의를 통하여 장기간에 걸쳐 점진적으로 목표를 이루기 위한 행위를 단계적으로 행하는 경우가 많음. 수위나 강도가 낮은 행위를 먼저 감행하여 타방 당사국(들)의 대응 전략을 시험하기도 함.  IV. 비국가 행위자에 관한 학술자료 도경옥 (2010), "무력사용과 비국가행위자" <박사학위논문> (TBU) 기존의 무력사용에 관한 국제법은 국가를 적용대상으로 하나, 저자는 테러조직과 같은 비국가행위자에 대해서도 직접적으로 적용되어야 한다고 주장함. 국가 중심의 국제법 패러다임으로 인해 발생하는 법적 공백 상태가 예상하지 못한 혼란을 가져올 수 있다는 점을 지적함.  테러행위에 관한 합의된 일반적 정의는 찾기 어려우나, 반테러 협약에 관한 합의에서 "그 성질 또는 맥락상 주민을 위협하거나 정부 또는 국제기구로 하여금 어떠한 행위를 하도록 하거나 하지 않도록 하기 위하여 사람에 대한 사망 또는 중대한 신체적 상해, 국가 또는 정부 시설을 포함하는 공적 및 사적 재산에 대한 중대한 피해, 중대한 경제적 손실을 일으킬 수 있는 그 밖의 피해를 불법적이고 고의적으로 일으키는 것"이라고 언급하고 있음. 물론 해당 정의에 대한 회의적인 시각도 존재하나, 무엇이 테러행위인지에 대한 개략적인 정보는 얻을 수 있을 것이라 판단됨.  해당 논문에서 비국가행위자와 무력사용에 관한 국제법을 상세히 다루는데, 특히 "테러행위로 인한 국가책임(State Responsibility)", "자위권 행사(Use of Force)", "국제인도법(International Humanitarian Law)"를 중심으로 비국가행위자의 행위와 관련된 법적 쟁점을 논증함.  V. 소결  기존의 규범은 전시/평시를 명확하게 구분하여 규율하고 있으며, 국가행위자(정부기관, 군인, 경찰 등)를 행위주체로 상정하였으며 해저케이블의 양자적 성격을 전제로 하였음.  전시/평시로 명확히 구분되지 않는 상황, 즉 회색지대의 상황에서, 국가행위자와의 연관성을 밝히기 어려운 비국가행위자 (Non-state actors)의 해저케이블에 대한 적대행위를 포섭하고 있지 못함. 사실상 규범의 공백상태이기에 연구의 실익이 있다고 판단함.  기존의 연구들은 해저케이블에 대한 공격을 주제로 논의함에 있어, 1) 평시를 전제로 한다면 UN해양법협약을 근거로 국가책임을 묻는 행위에 초점을 맞추었고, 2) 전시를 전제로 한 경우, 해저케이블이 합법적인 공격의 대상이 될 수 있는지를 판단하는 데 초점을 맞추었음. 그러나 전시와 평시의 사이에 존재하는 시점 상의 회색지대에서 발생한 공격이나 최근 주목을 받고 있는 비국가행위자의 해저케이블 공격행위를 다룬 연구가 상당히 부족하며 시의성에 비해 연구가 덜 되어 있는 분야라고 판단됨. 회색지대 전략으로서 비국가행위자의 해저케이블 공격은, 해저케이블에 대한 일종의 테러행위로 간주하여 테러행위를 규율하는 국제법으로 포섭할 수 있지 않을까 생각함.

I. 들어가며 위성을 통하여 인터넷을 사용한다는 통념과는 달리, 오늘날 국경을 넘나드는 글로벌 커뮤니케이션의 99%는 해저통신케이블(submarine communication cable; 이하 해저케이블)이 담당한다. 인터넷을 기반으로 운영되는 소셜미디어와 이메일, 매일 10조 달러 이상의 금융거래 뿐만 아니라, 의료정보 및 군사기밀과 같은 민감한 데이터의 송수신도 해저케이블 덕분에 가능하다. 이에 더하여, 디지털 경제가 급격하게 성장하고, 코로나 19 팬데믹으로 데이터 트래픽 사용량이 급증하면서 안정적인 인터넷 공급과 원활한 데이터의 이동은 더욱 중요해졌다. 오늘날 해저케이블은 '사이버 기반시설'로 기능하며 세계경제와 국가안보의 중추 역할을 맡고 있다. 국제연합(United Nations; 이하 UN)은 해저케이블을 "중요한 통신기반시설"이자 "세계경제와 모든 국가 안보에 필수적"이라고 역설한 바 있다.  II. 자료 리딩 결과 및 시사점 1. 해저케이블의 중요도가 높아질수록 이를 둘러싼 긴장과 위협도 증가하고 있다. 러시아-우크라이나 전쟁 발발 이래 발트해에서 노드스트림 해저파이프라인이 폭파되고 이후 해저케이블이 훼손되면서 해저기반시설 공격에 대한 국제사회의 우려가 급증하였다. 영국 정부는 "해저케이블을 파괴하려는 어떠한 시도도 전쟁행위(act of war)로 간주한다"는 경고를 통하여 해저케이블에 대한 공격을 무력으로 대응하겠다는 의지를 밝힌 바 있다.  또한 2015년 9월 러시아의 정찰선박 얀타르(Yantar)호와 2019년 7월 해저잠수함 로샤리크(Losharik)의 해저기반시설에 대한 정보수집활동이 확인되면서, 해저케이블을 둘러싼 "전에 없던 러시아의 활동"을 경고하고 있는 현실이다. 특히, 역사적으로 해저케이블 공격은 전시에 적을 무력화하기 위한 전략으로 활용되어왔기에 이를 둘러싼 국가간의 긴장과 위협은 현재 진행형이다. 2018년 미 재무부는 해저케이블에 대한 위협을 지원했다는 의혹을 받는 러시아 기업 다섯 곳과 러시아인 세 명에게 제재를 가한 바 있다. 마지막으로 현재 적용 가능한 국제규범은 법규의 적용대상을 모두 "국가"로 상정하나, 실제에서 해저케이블 절단은 반드시 국가를 통해 이루어지지 않을 가능성이 다분하다. 군사전략의 일환으로 군인이 절단을 한 경우 국가행위로 어렵지 않게 귀속이 가능하나, (국가의 사주를 받은) 민간인이 절단을 할 경우 일반적으로 국제법상 주체가 되기 어렵기 때문에 현재의 법규를 적용하기 어려울 수 있다.실제로, 2023년 2월, 대만 마조도에 연결된 해저케이블이 한 주에 연달아 2개가 절단된 사건이 있었고 절단의 주체는 중국의 어선과 화물선이었다. 다수의 전문가들은 "통신 절단에 대한 대응을 지켜보는 중국의 회색지대 전략"일 수 있다고 경고한 바 있다. 2. 기존의 전통적인 국제법은 해저케이블 공격에 대한 충분한 보호를 제공하고 있지 않다.  이러한 규범적 한계는 다층적 측면에서 접근할 수 있는데, 먼저 해저케이블 공격을 규율할 수 있는 국제 규범 자체의 부족을 지적할 수 있다. 해저케이블을 직접적으로 규율하는 조약은 1884해저전신케이블보호에 관한 협약이 유일하고,해저케이블의 부설 및 사용에 관한 UN해양법협약의 일부 조항에서도 해저케이블에 관한 내용을 다루기는 하나, 두 협약 모두 평시에 당사국에게만 적용되기에 공격을 다루기에는 한계가 있다. 또한 1907년 헤이그 '육전' 규칙은 해저케이블 공격을 다루기는 하나, 규범의 적용 한계에 따라 육양점(landing station)에만 적용될 수 있어 매우 제한적인 보호만을 제공한다. 다음으로, 기존의 규범이 해저케이블의 변화된 성질 (즉, 현재 해저케이블의 전신인 해저전신케이블은 양자적(bilateral) 구조를 가지나, 현재는 다자적(multilateral) 구조를 가지고 있음)을 기존의 국제 규범이 반영하지 못한다는 점을 지적할 수 있겠다. 국제법은 여전히 두 국가를 잇는 점대점 방식의 해저케이블을 규범의 전제로 삼고 있기 때문에, 오늘날의 해저케이블 (또는 해저케이블 공격)에 그대로 적용할 수 있는가에 대한 의문이 따른다. 국제법협회(International Law Association, 이하 ILA)는 현재 국제법상 해저케이블과 파이프라인(Submarine Cables and Pipelines under International Law)을 주제로 연구보고서를 작성 중이며, 해저케이블과 무력분쟁법 및 사이버 공격에 관한 국제법도 향후 작업이 필요한 분야로 선정한 바 있다. 3. 해저케이블의 내재된 특징이 공격에 관한 국제법적 해결을 어렵게 만든다. 해저케이블은 초국경성을 전제로 하여 내수, 영해, 배타적 경제수역, 공해 등에 걸쳐 부설되어 있으므로 해저케이블의 절단 또는 파괴행위가 발생한 위치에 따라 권리의무의 주체가 달라질 수 있다. 다시 말해, 해저케이블이라는 동일한 대상에 가해진 공격이라고 하더라도 공격이 발생한 위치에 따라 법적 의미가 구분되어야 한다는 의미다.  더불어, 공격의 발생지와 효과의 발생지가 다르기 때문에 공격 자체의 타당성과 대응을 위한 국제법적 주체를 판단하기 까다롭다. 예를 들어, 천연가스나 석유를 수송하는 해저파이프라인의 경우, 공격의 발생지에 가스누출과 같은 효과를 가시적으로 확인할 수 있고 이는 공격자의 목적과도 일치한다. 반면, 해저케이블의 경우, 공격 지점에서 나타나는 결과는 케이블 선의 물리적 훼손이나, 공격자가 원하는 효과는 이로 인해 발생하는 연결국의 국가 시스템의 마비나 통신의 혼란이었을 가능성이 매우 높다. 또한 해저케이블의 소유 형태와 목적이 다각화되면서 논의의 복잡성이 심화된다. 만일 민간 소유의 상업용 해저케이블이 공격을 받아 국가 시스템에 영향을 미친다면, 법적 주체는 누가 되어야 하는가? III. 앞으로의 방향 및 과제 국제법은 전시와 평시로 명확하게 구분하여 관련 규범을 적용하도록 하는데, 전시도 평시도 아닌 "회색지대"에 적용할 수 있는 규범에 대한 공부가 필요함을 느꼈다. 더불어, 국가행위자가 아닌 민간인(개인)의 공격 행위를 국제법이 어떻게 바라보고 있는지도 공부가 필요하다. 특히, 해당 행위가 전쟁범죄에 해당되지도 않고, 국가행위로의 귀속도 어려울 경우에는 어떻게 해결해야 하는가?에 대한 답을 찾아가는 작업이 필요하다고 생각한다.