[연구원정] <나의 선행연구 이야기> 디지털 기반시설(해저통신케이블)에 대한 위협 - 기존의 국제규범으로 충분한가?

본 게시물은 <연구원정 부트캠프>에 참여 중인 대원님의 연구과정을 정리한 글 입니다.

I. 들어가며

위성을 통하여 인터넷을 사용한다는 통념과는 달리, 오늘날 국경을 넘나드는 글로벌 커뮤니케이션의 99%는 해저통신케이블(submarine communication cable; 이하 해저케이블)이 담당한다. 인터넷을 기반으로 운영되는 소셜미디어와 이메일, 매일 10조 달러 이상의 금융거래 뿐만 아니라, 의료정보 및 군사기밀과 같은 민감한 데이터의 송수신도 해저케이블 덕분에 가능하다. 이에 더하여, 디지털 경제가 급격하게 성장하고, 코로나 19 팬데믹으로 데이터 트래픽 사용량이 급증하면서 안정적인 인터넷 공급과 원활한 데이터의 이동은 더욱 중요해졌다. 오늘날 해저케이블은 '사이버 기반시설'로 기능하며 세계경제와 국가안보의 중추 역할을 맡고 있다. 국제연합(United Nations; 이하 UN)은 해저케이블을 "중요한 통신기반시설"이자 "세계경제와 모든 국가 안보에 필수적"이라고 역설한 바 있다. 

II. 자료 리딩 결과 및 시사점

1. 해저케이블의 중요도가 높아질수록 이를 둘러싼 긴장과 위협도 증가하고 있다.

• 러시아-우크라이나 전쟁 발발 이래 발트해에서 노드스트림 해저파이프라인이 폭파되고 이후 해저케이블이 훼손되면서 해저기반시설 공격에 대한 국제사회의 우려가 급증하였다. 영국 정부는 "해저케이블을 파괴하려는 어떠한 시도도 전쟁행위(act of war)로 간주한다"는 경고를 통하여 해저케이블에 대한 공격을 무력으로 대응하겠다는 의지를 밝힌 바 있다. 

• 또한 2015년 9월 러시아의 정찰선박 얀타르(Yantar)호와 2019년 7월 해저잠수함 로샤리크(Losharik)의 해저기반시설에 대한 정보수집활동이 확인되면서, 해저케이블을 둘러싼 "전에 없던 러시아의 활동"을 경고하고 있는 현실이다. 특히, 역사적으로 해저케이블 공격은 전시에 적을 무력화하기 위한 전략으로 활용되어왔기에 이를 둘러싼 국가간의 긴장과 위협은 현재 진행형이다. 
  • 2018년 미 재무부는 해저케이블에 대한 위협을 지원했다는 의혹을 받는 러시아 기업 다섯 곳과 러시아인 세 명에게 제재를 가한 바 있다.

• 마지막으로 현재 적용 가능한 국제규범은 법규의 적용대상을 모두 "국가"로 상정하나, 실제에서 해저케이블 절단은 반드시 국가를 통해 이루어지지 않을 가능성이 다분하다. 군사전략의 일환으로 군인이 절단을 한 경우 국가행위로 어렵지 않게 귀속이 가능하나, (국가의 사주를 받은) 민간인이 절단을 할 경우 일반적으로 국제법상 주체가 되기 어렵기 때문에 현재의 법규를 적용하기 어려울 수 있다.
  • 실제로, 2023년 2월, 대만 마조도에 연결된 해저케이블이 한 주에 연달아 2개가 절단된 사건이 있었고 절단의 주체는 중국의 어선과 화물선이었다. 다수의 전문가들은 "통신 절단에 대한 대응을 지켜보는 중국의 회색지대 전략"일 수 있다고 경고한 바 있다.

2. 기존의 전통적인 국제법은 해저케이블 공격에 대한 충분한 보호를 제공하고 있지 않다. 

• 이러한 규범적 한계는 다층적 측면에서 접근할 수 있는데, 먼저 해저케이블 공격을 규율할 수 있는 국제 규범 자체의 부족을 지적할 수 있다. 해저케이블을 직접적으로 규율하는 조약은 1884해저전신케이블보호에 관한 협약이 유일하고,해저케이블의 부설 및 사용에 관한 UN해양법협약의 일부 조항에서도 해저케이블에 관한 내용을 다루기는 하나, 두 협약 모두 평시에 당사국에게만 적용되기에 공격을 다루기에는 한계가 있다. 또한 1907년 헤이그 '육전' 규칙은 해저케이블 공격을 다루기는 하나, 규범의 적용 한계에 따라 육양점(landing station)에만 적용될 수 있어 매우 제한적인 보호만을 제공한다.
• 다음으로, 기존의 규범이 해저케이블의 변화된 성질 (즉, 현재 해저케이블의 전신인 해저전신케이블은 양자적(bilateral) 구조를 가지나, 현재는 다자적(multilateral) 구조를 가지고 있음)을 기존의 국제 규범이 반영하지 못한다는 점을 지적할 수 있겠다. 국제법은 여전히 두 국가를 잇는 점대점 방식의 해저케이블을 규범의 전제로 삼고 있기 때문에, 오늘날의 해저케이블 (또는 해저케이블 공격)에 그대로 적용할 수 있는가에 대한 의문이 따른다.
• 국제법협회(International Law Association, 이하 ILA)는 현재 국제법상 해저케이블과 파이프라인(Submarine Cables and Pipelines under International Law)을 주제로 연구보고서를 작성 중이며, 해저케이블과 무력분쟁법 및 사이버 공격에 관한 국제법도 향후 작업이 필요한 분야로 선정한 바 있다.

3. 해저케이블의 내재된 특징이 공격에 관한 국제법적 해결을 어렵게 만든다.

• 해저케이블은 초국경성을 전제로 하여 내수, 영해, 배타적 경제수역, 공해 등에 걸쳐 부설되어 있으므로 해저케이블의 절단 또는 파괴행위가 발생한 위치에 따라 권리의무의 주체가 달라질 수 있다. 다시 말해, 해저케이블이라는 동일한 대상에 가해진 공격이라고 하더라도 공격이 발생한 위치에 따라 법적 의미가 구분되어야 한다는 의미다. 
• 더불어, 공격의 발생지와 효과의 발생지가 다르기 때문에 공격 자체의 타당성과 대응을 위한 국제법적 주체를 판단하기 까다롭다. 예를 들어, 천연가스나 석유를 수송하는 해저파이프라인의 경우, 공격의 발생지에 가스누출과 같은 효과를 가시적으로 확인할 수 있고 이는 공격자의 목적과도 일치한다. 반면, 해저케이블의 경우, 공격 지점에서 나타나는 결과는 케이블 선의 물리적 훼손이나, 공격자가 원하는 효과는 이로 인해 발생하는 연결국의 국가 시스템의 마비나 통신의 혼란이었을 가능성이 매우 높다.
• 또한 해저케이블의 소유 형태와 목적이 다각화되면서 논의의 복잡성이 심화된다. 만일 민간 소유의 상업용 해저케이블이 공격을 받아 국가 시스템에 영향을 미친다면, 법적 주체는 누가 되어야 하는가?

III. 앞으로의 방향 및 과제

• 국제법은 전시와 평시로 명확하게 구분하여 관련 규범을 적용하도록 하는데, 전시도 평시도 아닌 "회색지대"에 적용할 수 있는 규범에 대한 공부가 필요함을 느꼈다.
• 더불어, 국가행위자가 아닌 민간인(개인)의 공격 행위를 국제법이 어떻게 바라보고 있는지도 공부가 필요하다. 특히, 해당 행위가 전쟁범죄에 해당되지도 않고, 국가행위로의 귀속도 어려울 경우에는 어떻게 해결해야 하는가?에 대한 답을 찾아가는 작업이 필요하다고 생각한다.