윤석열 대통령의 법률안 거부권 행사, 남용인가요? 합당한가요?

지난 1월 5일, 윤석열 대통령은 김건희 여사 주가조작 의혹 특검법’과 ‘대장동 50억 클럽 의혹 특검법’ 등 이른바 ‘쌍특검법’에 대해 법률안 거부권을 행사했습니다. 전체 국민 중 약 60%가 김건희 특검법에 대해 법률안 거부권을 쓰는 것은 옳지 않다고 생각하는 와중에 꽤 정치적 리스크를 안고 실행한 것으로 보이는데요. 그런데 이 대통령 법률안 거부권, 문제가 있다고 생각한 적 없으신가요?

대통령 법률안 거부권의 존재 의의

대통령 법률안 거부건 관련 헌법조항 - 대한민국헌법

제53조 ①국회에서 의결된 법률안은 정부에 이송되어 15일 이내에 대통령이 공포한다.

②법률안에 이의가 있을 때에는 대통령은 제1항의 기간내에 이의서를 붙여 국회로 환부하고, 그 재의를 요구할 수 있다. 국회의 폐회 중에도 또한 같다.

③대통령은 법률안의 일부에 대하여 또는 법률안을 수정하여 재의를 요구할 수 없다.

④재의의 요구가 있을 때에는 국회는 재의에 붙이고, 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 법률안은 법률로서 확정된다.

⑤대통령이 제1항의 기간 내에 공포나 재의의 요구를 하지 아니한 때에도 그 법률안은 법률로서 확정된다.

⑥대통령은 제4항과 제5항의 규정에 의하여 확정된 법률을 지체없이 공포하여야 한다. 제5항에 의하여 법률이 확정된 후 또는 제4항에 의한 확정법률이 정부에 이송된 후 5일 이내에 대통령이 공포하지 아니할 때에는 국회의장이 이를 공포한다.

⑦법률은 특별한 규정이 없는 한 공포한 날로부터 20일을 경과함으로써 효력을 발생한다.

우선 확실하게 짚고 넘어가야 할 점은, 대통령의 법률안 거부권 행사는 법적으로 문제가 없는 권한입니다. 헌법 제53조 2항에 명시되어 있는 지극히 합법적인 권리 행사죠. 하지만 합법적이라고 해서 모든 게 옳다고 할 수는 없습니다. 그런 논리라면 추가적인 입법이나 기존 법안의 수정, 개헌 논의와 같은 이야기들은 의미가 없을 테니까요.

대통령의 법률안 거부권은 미국의 대통령제에서 온 제도입니다. 한국과 마찬가지로 미국 정부도 삼권분립 구조 - 입법부(국회), 행정부, 사법부에 권력이 나누어져 한 기관의 독주를 막고 각자의 역할을 충실히 수행하도록 구성되어 있는데요. 이 과정에서 국회의 입법 독주를 막을 수 있는 제도가 대통령의 법률안 거부권입니다. 대통령이 거부권을 행사한 법률안은 헌법 54조 4항에 따라 일반 법안보다 더 어려운 조건으로 국회에서 법률안이 통과되죠.

법률안 거부권의 행사는 헌법 54조 2항에 따라 ‘이의가 있을 때’로 규정하고 있기 때문에, 뚜렷한 거부 기준이 없습니다. 하지만 일반적으로는 법률안의 내용이 헌법에 위반되는 때, 집행이 불가능한 때, 국가적 이익에 반하는 경우 그리고 정부에 대한 국회의 부당한 정치적 공세에 대응하여 행사되어 왔다고 합니다[1].

법적으로는 문제가 없고 삼권분립의 원칙에 따라 견제의 수단을 가지지만, 거부권 행사 기준이 대통령 자의적이기 때문에 충분히 남용될 여지가 있습니다. 대통령의 법률안 거부권 행사가 남용될 경우, 사실 국회의 입법권을 크게 침해하는 결과를 낳을 수도 있습니다.

우리는 분명 민주주의 원칙에 따라 국민의 대표인 국회의원을 선출하였고, 이 국회의원들이 국회법에 따라 통과시킨 법안을 대통령이 자주 막게 된다면 국민의 뜻을 왜곡하는 결과가 나타날 수 있습니다. 중요하거나 쟁점적인 법안들에 대해 대통령이 거부권을 행사한다면, 법안이 통과되는 조건인 의결정족수가 국회의원 과반출석 과반동의에서 재의 요구된 법안의 의결정족수인 국회의원 과반출석 2/3이상 동의인 것과 다름없게 되는 것이죠. 어차피 중요한 문제에 대해 법안을 통과해도 거부권이 빈번하게 쓰인다면, 국회에서의 토론과 입법 활동, 심지어 국회의원 선거까지 큰 의미가 없어질 수도 있습니다.

대통령 법률안 거부권, 미국과 한국에서 어떻게 쓰였나.

대통령 법률안 거부권이 ‘남용’인지 ‘권한 행사’인지는 사실 법안별로 복잡하게 판단되어야 합니다. 그리고 분석하는 사람의 이해관계에 따라서도 크게 다른 판단을 내릴 수 있습니다. 누군가는 윤석열 대통령이 행사한 모든 법률안 거부권이 합당하다고 할 수 있고, 누군가는 전부 다 대통령의 독단이라고 판단할 수도 있겠죠. 따라서 윤석열 대통령의 각각의 거부권에 대한 판단은 각자에게 맡기기로 하고, 여기서는 거부권의 사용 횟수만 보고자 합니다. 이 부분은 국회입법조사처의 ‘역대 대통령의 거부권 행사와 해외사례’ 자료를 인용하였습니다.

우선, 미국 대통령의 법률안 거부권 행사 데이터입니다(2023년 3월 27일까지 기준). 거부건 행사 현황을 볼 때 약간 주의해야 할 점은 미국은 대통령이 한번 더 뽑힐 수 있기 때문에, 재선에 성공한 대통령들의 경우 반으로 나누어야 다른 대통령과 사용 빈도를 비교할 수 있습니다. 조지 H. 부시 대통령(아빠 부시) 이후, 전반적으로 법률안 거부권 행사가 감소하고 있음을 알 수 있습니다. 문제가 많다고 알려진 트럼프 대통령의 경우에도 법률안 거부권을 4년동안 10번 행사한 모습을 알 수 있습니다. 그리고 이 거부권 행사는 전부 민주당이 하원에서 다수당인 시기에만 행사했습니다.

한국의 경우, 각 대통령이 법률안 거부권을 미국에 비해 크게 행사해오지 않은 모습을 보였습니다. 민주화 이후 김영삼, 김대중, 문재인 대통령은 법률안 거부권을 한 번도 행사하지 않았습니다. 당시 정치적 상황상 고립되어 있던 김영삼 대통령을 제외하고 대부분은 비슷한 횟수로 법률안 거부권(재의권)이 행사됬음을 알 수 있습니다. 윤석열 대통령의 경우, 민주화 이후 이미 법률안 거부권을 가장 많이 행사했음을 알 수 있습니다.

윤석열 대통령의 법률안 거부권 행사, 합당하다 vs 남용이다

정리해보면, 대통령의 법률안 거부권은 헌법에 명시된 합법적인 권리로 행정부의 입법부 견제를 위해 존재합니다. 하지만 법률안 거부권 행사에 있어서 그 조건이 ‘이의가 있을 때’로 모호하며, 남용 시 국회의 입법 권한을 크게 침해하여 삼권분립이 제대로 지켜지지 않고 국민의 뜻을 왜곡할 수 있습니다. 현재 21대 국회에서 민주당이 재적 의원 절반 이상의 국회의원 수(더불어시민당 포함 180석)를 보유하고 있기 때문에, 민주당의 독주를 막기 위해선 대통령의 법률안 거부권이 적극적으로 행사되어야 할 수도 있습니다. 하지만, 국민 대다수가 원하지 않은, 김건희 특검법에 대한 법률안 거부권 행사는 과하다는 평가를 피하기 어렵다고 생각합니다. 여러분들의 생각은 어떠신가요?

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출처

[1]김승열. 2008. ‘대통령의 법률안 거부권에 관한 고찰’ 법제처 법제자료 2008년 3월호.