윤석열 정부 3개년, 해외 원조 정책을 평가한다

국제개발협력을 아시나요? 🌐

국제개발협력은 경제 발전 수준이 다른 나라들 간의 협력을 통해 빈곤을 줄이고, 불평등을 완화하며, 지속 가능한 발전을 이루기 위한 국제적 노력입니다. 흔히 개발원조나 국제개발 또는 개발협력이라고도 불리며, 각국 정부와 국제기구, NGO(비정부기구) 등 다양한 주체들이 참여합니다. 

그중에서도 정부가 주도적으로 자금을 제공하고 정책을 실행하는 국제개발협력을 특별히 공적개발원조(ODA, Official Development Assistance)라고 구분해 부르는데요. ODA는 개발도상국의 경제와 사회 발전을 돕기 위해 무상 원조나 낮은 이율의 차관(장기 대출) 형태로 지원됩니다.

우리나라는 광복과 한국전쟁 이후 최빈국에서 벗어나 경제 발전을 이루는 과정에서 미국과 유럽을 비롯한 여러 나라들로부터 원조를 받았습니다. 이러한 경험을 바탕으로 이제는 약 130여 개국의 개발도상국에 다양한 지원을 제공하는 공여국*이 되었는데요. ODA 예산은 대부분 국민의 세금을 통해 확보되는데, 2023년 기준으로 우리나라 국민은 1인당 연간 약 85,000원 가량을 대한민국의 ODA를 위해 납부하고 있습니다. 적지 않은 금액인 만큼, ODA가 어떤 전략과 정책에 의해 실행되는지 잘 살피는 것이 중요하겠죠?

(💡 공여국이란 국제 원조를 제공하는 나라를 뜻합니다. 반대로, 원조를 받는 나라는 수원국이라고 해요.)

발전대안 피다는 국제개발협력 애드보커시* 시민단체로, 사람과 생명이 소외되지 않는 발전('사람이 꽃피는 발전')을 위해 한국의 국제개발협력을 감시하고 연대를 통해 대안을 모색하는 활동을 합니다. 2022년 5월 출범한 윤석열 정부의 임기가 반환점을 지난 시점, 과연 지난 2년 반 동안의 한국 국제개발협력은 어떻게 추진되었는지 20건의 정책 문서와 9,906개의 사업을 분석하여 평가해 봤습니다. 여러분도 피다의 분석과 평가를 참고하여, 현 정부의 국제개발협력에 대한 평가와 앞으로 나아가야 할 방향에 대한 의견을 나누어 주세요! 

(💡 애드보커시란: 다양한 사회적 문제를 널리 알리고, 여러 사람들의 목소리를 모아 정책이나 제도의 변화를 위해 노력하는 활동입니다.)

'사람이 꽃피는 발전'의 눈으로 본 윤석열 정부의 국제개발협력 🔍

1. 윤석열 정부는 국제개발협력 정책에 있어 어떤 가치를 지향했을까?

글로벌 중추국가 실현을 위한 ODA

윤석열 정부는 '글로벌 중추국가'를 자임하며 국제사회에서 한국의 위상을 고려해 국제개발협력이 지향해야 할 가치를 설정했습니다. 주요 가치는 '글로벌 가치'와 같은 국제개발협력의 보편적 목표, 국제사회에서 외교적 영향력을 높이는 것, 국제사회의 책무를 다하며 모범을 보이는 것, 그리고 '상생의 국익'을 포함합니다.

추상적이고 모호한 국익 정의

윤석열 정부가 발간한 정책 문서에서는 국제개발협력의 가치로 '국익'이 강조되지만, 국익이 구체적으로 무엇을 의미하는지에 대해 명확히 설명하지 않았습니다. 그저 ODA를 통해 국익을 실현하겠다는 추상적인 내용만을 제시하고 있죠.

최빈국보다 전략적 파트너십에 초점?

윤석열 정부의 중점협력국*은 가장 도움이 필요한 최빈국보다는 하위중소득국에 더 큰 비중을 두고 있습니다. 앞으로 제4차 중점협력국 선정 과정에서는 지역적·지정학적 차원의 종합적 외교·안보 전략인 인도-태평양 전략과 연계될 가능성도 제기되고 있습니다.

(💡 중점협력국이란: 한국 정부가 국제개발협력의 주요 대상국으로 지정한 국가를 의미합니다. 한국의 외교적, 경제적, 인도적 목표를 반영하여 선정되며, 해당 국가에 ODA 자원의 상당 부분이 집중적으로 배분됩니다.)

2. 윤석열 정부가 추구한 개발도상국의 발전은 어떤 방향이었을까?

한국 국제개발협력의 장기적 목표

윤석열 정부는 국제개발협력을 통해 협력대상국*이 어떤 발전을 이루어야 하는지에 대한 구체적인 모습을 제시하지 않았습니다. 대신, 인도주의, 경제사회 발전, 기후변화와 같은 현재 중요한 문제를 해결하는 데 초점을 맞추고 있습니다.

(💡 협력대상국이란: 한국의 국제개발협력 지원을 받는 국가들을 지칭하는 용어로, 개발도상국 중에서 한국 정부가 원조를 제공하기로 결정한 국가들을 말합니다.)

한국 ODA의 중점 분야

윤석열 정부는 특정 분야에 치중하지 않고, 사회 인프라 및 서비스, 경제 인프라 및 서비스를 중심으로 ODA를 집행했습니다. 특히 '보건'과 '운송 및 창고' 분야가 가장 큰 비중을 차지했는데요. 하지만 정치 부문에 해당하는 '공공행정 및 시민사회' 항목의 비중은 매우 작았습니다. 이 중에서도 공공정책 및 행정관리가 대부분을 차지했고(45.11%), 민주적 참여 및 시민사회(0.85%), 인권 감시 및 교육(1.73%), 미디어와 자유로운 정보 유통(0.15%) 같은 세부 항목은 비중이 극히 적었습니다.

경제 개발의 성격

윤석열 정부는 대외정책 문서와 국제개발협력 정책 문서에서 주로 일반적인 경제 위기 극복, 경제 성장, 경제 발전에 대한 지원을 제시했습니다. 그러나 일부 전략 문서에서는 더 구체적인 내용을 담기도 했는데요. 예를 들어, 아프리카와 농업 분야 전략 문서에서는 여성의 경제력 강화, 농업 기반 경제 발전과 성장과 같은 세부적인 목표가 설정되었습니다.

한국 기업의 해외 진출을에 대한 직·간접적 지원

윤석열 정부의 국제개발협력 정책은 ODA를 한국 기업의 해외진출과 수출을 지원하는 도구로 활용하는 경향을 보였습니다.
구체적으로는 ‘기업의 대형 인프라 수주 지원’, ‘기업의 해외진출 지원’, ‘기업의 판로·시장 확보’ 등 한국 기업의 이익과 직접적으로 연계된 내용이 포함되었습니다. 또한, ‘기업 간 비즈니스 네트워킹 기회 확대’, ‘협력 기반 마련’ 등 기업의 해외진출을 돕는 환경을 조성하거나 기회를 넓히는 방식으로 간접적인 지원도 이루어졌습니다.

한국 청년의 취업 지원을 위한 수단이 된 해외봉사단

윤석열 정부가 운영하는 청년 대상 해외봉사단 및 인재 양성 프로그램은 협력대상국보다는 한국 내부의 이익을 위한 목적으로 기획되고 실행되었습니다. 주요 목표는 참여 청년들의 전문가로 성장, 활동 경험 제공, 취·창업 기회 확대에 맞춰져 있었습니다. 그러나 이런 프로그램을 통해 협력대상국의 발전에 기여하려는 내용은 부족했습니다. 또한 청년들의 세계시민의식과 글로벌 마인드를 함양하겠다는 목적도 거의 언급되지 않았습니다.

3. 윤석열 정부의 국제개발협력은 어떤 방식으로 이루어졌을까?

국익, 기업 중심 ODA와 구속성 원조의 관계

공적개발원조(ODA)는 구속성과 비구속성으로 구분되는데요. 우선 구속성 원조는 공여국*의 특정 조건을 따르게 하는 형태로, 예를 들어 인프라 건설 사업에 있어 반드시 공여국의 기업이 생산한 장비를 사용하도록 하는 등의 방식입니다. 반면 비구속성 원조는 수원국*이 원조를 자유롭게 사용할 수 있도록 제약을 최소화한 형태죠. 

(💡 수원국은 원조를 받는 나라, 공여국은 원조를 제공하는 나라를 뜻합니다.)

구속성 원조의 문제점은 수원국의 선택권을 제한하고, 원조가 수원국의 필요보다는 공여국의 이익에 초점이 맞춰지게 만든다는 것입니다. 이런 이유로 OECD와 국제사회는 비구속성 원조를 늘릴 것을 권장하고 있는데요. 

3차 기본계획 기간 중 한국의 유상 ODA 비구속성 비율은 2021년 54.1%, 2022년 46.3%로 여전히 낮은 수준입니다. 무상 ODA 비구속성 비율은 2021년 86.2%, 2022년 88%로 목표인 95%에 가까워지고 있지만, 일부 무상 ODA 시행 기관은 구속성 비율이 100%에 달하기도 하는 등 아주 높게 나타나기도 하는데요. 앞서도 지적한 한국의 '국익' 중심 정책은 한국 기업의 이익을 강조하며 ODA를 활용하게 하고 있어, 이는 유상 ODA 비구속성 비율 개선에 부정적인 영향을 미칠 가능성이 커 보입니다.

4. 인류 공동의 지구적 문제 해결을 위한 성찰적 접근

불평등 및 부정의 완화 노력

윤석열 정부는 2022년 국제개발협력 정책의 상위 문서로 기능하는 대외정책 문서인 <자유, 평화, 번영의 인도-태평양 전략 이행계획>에서 '디지털 불평등 해소'를 명시하고, 같은 해 외교백서에서는 '건강 불평등 해소'를 제시했습니다. 그러나 2022~2024년 발간된 국제개발협력 정책 문서에서는 '불평등'이라는 단어가 사용되지 않았습니다.

기후위기 대응을 위한 노력

윤석열 정부의 정책 문서는 기후위기에 선제적으로 대응하고 개도국의 기후변화 적응을 지원하며, 선진국과 대등한 역할을 통해 국가 입지를 강화하려는 방향을 제시합니다. 그러나 기후위기를 불평등이나 취약성과 연계한 논의는 부족한 편입니다.

ODA 시행 부처들은 기후재원 조성과 소농의 기후위기 대응 지원 등 구체적인 사업을 추진하고, 농업기술 개발, 탄력적 인프라 확충, ICT를 활용한 기후 대응 역량 강화 등 다양한 전략을 포함하고 있습니다.

협력대상국의 민주주의 발전 지원

윤석열 정부의 국제개발협력 정책에서 민주주의 지원은 중앙선거관리위원회가 제한적으로 시행하는 정도로 매우 제한적입니다. 정책 문서에서는 2024~2026년 동안 인도-태평양 지역에 1억 달러를 지원한다는 방향만 제시되었으며, 구체적인 주제, 내용, 방식에 대해서는 언급되지 않았습니다.

협력대상국의 다원적 발전: 시민사회 및 취약층 지원

정부의 시민사회 협력은 주로 한국 시민사회에 초점이 맞춰져 있으며, 협력대상국 NGO와의 협력은 구체적인 내용보다 전반적인 방향성을 제시하는 수준에 그칩니다. 대표적으로 국내 및 현지 시민사회의 역량 강화, 그리고 현지 기업 및 NGO와의 협력 확대가 언급됩니다.

협력대상국 내 취약계층 지원과 관련해서는 여성, 아동, 난민, 장애인, 노인을 중심으로 정책이 구성되지만, '취약계층'의 정의가 명확하지 않아 시혜적 접근이 우려됩니다. 구체적 사업으로는 여성의 경제적 지위 향상, 장애인 및 노인 정책 지원, 친환경 디지털 역량 강화 등이 있으며, 교육, 보건, ICT를 활용한 취약계층 지원 방안도 포함됩니다. 협력대상국 내 수도와 지방 간 격차를 고려한 취약층 지원은 부족한 상황입니다.

5. 윤석열 정부 국제개발협력의 효과성: 재원 배분 목표 달성

윤석열 정부가 2023년부터 예산안을 구성하면서 ODA(공적개발원조)의 증대 규모와 비율이 크게 증가했습니다. 이로 인해, <제3차 국제개발협력 종합기본계획>에서 2030년 목표로 설정했던 2019년 대비 두 배 규모인 6.4조 원을 2025년에 조기 달성할 것으로 예상됩니다.  

2022년과 2023년 양자 ODA(국가 간 협력)에서 유무상 비율은 다음과 같습니다.  

• 2022년: 유상 31.1%, 무상 68.9%  
• 2023년: 유상 31.7%, 무상 68.3% 

두 해 평균으로 보면 유상 비율은 약 31%대, 무상 비율은 약 68%대를 유지하고 있습니다. 이는 <제3차 국제개발협력 종합기본계획>에서 제시한 유상과 무상의 비율(40:60)을 탄력적으로 운영한다는 내용에 비해 무상 비율이 다소 높은 수준입니다.  

양자 ODA와 다자 ODA(국제기구와 협력) 비율은 다음과 같습니다.  

• 2022년: 양자 79%, 다자 20.9%  
• 2023년: 양자 73.3%, 다자 26.7%  

2022년에 비해 2023년에는 양자 ODA의 비율이 소폭 감소했습니다.  

정부는 중점협력국에 양자 ODA의 70%를 투입하겠다고 밝히며, 실제로 다음과 같이 중점협력국에 높은 비율의 예산을 배정하고 있습니다.  

• 2022년: 중점협력국 27개국에 약 79.1%  
• 2023년: 약 79.3%  
• 2024년: 약 81%  

2025년 종합시행계획에서도 중점협력국에 81%를 배정하는 것으로 계획하고 있습니다.

6. 윤석열 정부 국제개발협력 정책 결정 과정의 민주성

윤석열 정부의 국제개발협력 정책 문서들은 사업 수행 파트너로 시민사회, 학계, 기업, 지방자치단체를 명시하고 있습니다. 

시민사회와의 파트너십과 관련한 내용은 주로 사업 발굴 및 수행 과정에 국한되어 있으며, 국제개발협력 정책 전반이나 인도적 지원, 보건, 교육 등 주제별·분야별 전략 수립에는 시민사회의 참여 언급이 부족합니다.

학계의 경우는 정책 수립 과정에서 협의와 소통의 대상인 동시에 사업 수행 파트너로서 협력 방안이 제시되고 있습니다. 특히 개발협력의 외연을 확대하기 위해 학계와의 협력을 강조하고 있습니다.

기업은 주로 사업 수행 파트너로 설정됩니다. 

지방자치단체와 관련해서는 정책 협의와 소통을 중요하게 다루며, 지자체를 사업 수행자로 설정해 협력 방안을 제시하고 있습니다. 주요 내용으로는 외연 확대와 역량 강화 등이 포함됩니다.

7. 윤석열 정부 국제개발협력 정책의 일관성

정권 교체에 따른 정책 내용 변화

윤석열 정부의 2022~2025년 국제개발협력 종합시행계획을 살펴보면, '글로벌 가치와 상생의 국익 실현'이라는 핵심 내용은 변함이 없습니다. 중점 과제의 수도 매년 12개로 동일하며, 2023~2025년에는 '인도적 지원'이 중요한 과제로 강조되고 있습니다.  

정권 주기와 종합기본계획 주기 일치 문제

국제개발협력 종합기본계획은 5년 주기로 수립되지만, 정권 주기와 일치하지 않아 정책 문서 작성과 활용 과정에서 문제가 발생합니다. 아래와 같이 주기가 서로 어긋나고 있다 보니 일관성과 효율성이 떨어지고, 전 정권에서 수립한 전략을 이어받아야 하는 입장에서도, 직접 수립한 전략을 끝까지 이행하지 못하고 물러나야 하는 입장에서도 난처한 것이죠.

• 제3차 국제개발협력 종합기본계획: 2021년~2025년
• 윤석열 정부: 2022년 5월~
• 제4차 국제개발협력 종합기본계획: 2026년~2030년

8. 윤석열 정부의 ODA에 대한 국민 지지

최근 몇 년간 정부의 국제개발협력(ODA)에 대한 한국 국민의 인지도나 ODA 정보 접근 경험은 큰 변화 없이 비슷한 수준을 유지하고 있습니다. 반면, ODA에 대한 지지도와 ODA 규모를 확대해야 된다는 의견, 그리고 정부 ODA 효과성에 대한 긍정 반응은 점차 감소하고 있습니다.  

찬성과 반대의 이유는 모두 공통적으로 '한국의 경험과 경제 상황' 등 한국 내부 상황에 초점을 두고 있다는 점이 특징적입니다. 즉, 한국 ODA의 추진 이유가 한국 내부 사정과 강하게 연결되어 있다는 점이 국민들의 의견에 반영되고 있는 것이죠.

함께 고민하고 그리는 한국 국제개발협력의 내일 ✨

지금까지 윤석열 정부 3개년간의 국제개발협력 정책 평가를 보셨는데요. 요약하자면, 윤석열 정부하의 ODA는 '글로벌 중추국가' 실현을 목표로 국익 증진과 국제적 위상 강화를 핵심 가치로 내세웠으며, 전략적 파트너십을 중시하며 최빈국보다는 하위중소득국에 집중된 지원을 펼쳤습니다. ODA는 경제 인프라와 보건 분야에 큰 비중을 두었지만, 민주적 참여와 인권, 시민사회 지원에는 제한적인 비중을 보였습니다. 또한, 한국 기업의 해외 진출과 수출 지원이 ODA의 주요 목표 중 하나로 자리 잡았으며, 일부 사업에서 구속성 원조 비율이 높게 나타났습니다. 정책 연속성과 비구속성 원조 확대라는 국제적 권고와의 간극, 시민사회 및 학계의 제한적 참여 등은 과제로 지적되었으며, 국민 지지 확보를 위해 ODA의 공공성과 국제적 책무를 강화해야 할 필요성이 제기되는데요.

이를 바탕으로 발전대안 피다는 다음과 같은 19개의 정책 방향을 제안합니다.

1. 기후위기, 보건위기, 불평등 등 복합적 글로벌 위기에 대응하기 위한 인류 보편적 가치를 우선시해야 합니다.
2. 단기적인 상업적·외교적 국익보다는 인권, 평화, 빈곤 퇴치 같은 보편적 가치를 국익과 연결 지어 구체화해야 합니다.
3. 최빈국 지원을 강화해 한국 ODA의 50% 이상을 최빈국에 배정하고, 중점협력국 선정 시에도 최빈국을 절반 이상 포함해야 합니다.
4. 협력대상국 발전의 구체적 목표와 민주적 과정, 현지 상황을 고려한 접근을 명확히 제시해야 합니다.   
5. 공공행정, 시민사회, 민주주의 지원 영역을 확대해야 합니다.
6. 경제 부문 발전을 위한 지원의 내용을 종합적이고 구체적으로 제시해야 합니다.
7. ODA를 기업의 해외 진출 수단으로 활용하기보다 협력대상국 발전에 기여하는 방향으로 설정해야 합니다.
8. 청년 봉사단과 인재양성 프로그램의 목적을 협력대상국 발전과 청년층의 세계시민의식 함양으로 설정해야 하며, 파견 청년들의 노동 환경 개선 방안을 마련해야 합니다.
9. 유상 ODA의 비구속성 비율 목표를 상향 조정하고, 무상 ODA에서도 구속성 비율이 높게 나타나는 부문들에서 이를 줄이기 위한 구체적 노력이 필요합니다.
10. 불평등 해소를 국제개발협력의 주요 목표로 삼고 구체적 방안을 제시해야 합니다.
11. 기후위기 대응을 위한 종합적 접근을 실행하고, 지속가능한 발전과 불평등 완화를 통합적으로 고려해야 합니다.
12. 민주주의 발전을 위한 종합적 전략을 국제개발협력 계획에 포함하고 구체적 지원 목표를 명확히 해야 합니다.
13. 협력대상국 현지 시민사회와의 협력을 강화하고, 이를 위한 독립적 프로그램과 소통 채널을 확대해야 합니다.
14. 협력대상국 내 취약층 지원을 위한 종합적 접근을 마련하고, 관련 전략을 현재 상황에 맞게 개편해야 합니다.
15. <국제개발협력 성평등 전략 및 이행 지침>을 모든 ODA 수행 부처와 이해관계자가 적극 활용하도록 홍보와 교육을 강화해야 합니다.
16. ODA 규모 확대와 양·다자 비율, 유·무상 비율 목표를 유지하고, 시민사회 협력 예산을 국제 수준에 맞게 확대해야 합니다.
17. 국내 시민사회, 학계, 기업, 지자체를 정책 수립과 실행 과정에 더 적극적으로 참여시켜야 합니다.
18. 국제개발협력 종합기본계획 기간을 정권 주기와 맞춤으로써 정책의 연속성과 효율성을 제고해야 합니다.
19. ODA에 대한 국민 지지를 확대하기 위해 세계시민교육, 투명성 제고, 그리고 청년층의 인식을 높이는 장기적 접근이 필요합니다.

시민 여러분의 생각은 어떤가요? 아래 질문들을 참고하여 의견을 나누어 주세요. 남겨 주신 의견은 발전대안 피다가 발행할 정책보고서 <‘사람이 꽃피는 발전’의 눈으로 바라본 윤석열 정부 3개년 국제개발협력 정책 평가>에 '시민 제안'으로 함께 실립니다.

(1) 한국 ODA의 목표와 방향성

• 윤석열 정부는 ODA를 통해 한국의 이익을 늘리는 데 초점을 맞췄습니다.  ODA가 한국의국익을 위해 사용되는 것이 괜찮다고 생각하시나요? 아니면 더 다른 가치를 추구해야 할까요?
• 한국이 최빈국보다 경제적·외교적으로 자신에게 유리한 전략 파트너 중심으로 협력하려고 하는 점에 대해 어떻게 생각하시나요?

(2) 기후위기 및 불평등 해결에 대한 역할

• 한국은 ODA를 통해서 기후위기 문제 대응에 있어 선진국으로서의 위치를 강화하겠다고 하는데요. 이런 목표가 적절하다고 보시나요? 한국이 기후 문제 해결을 위해 더 해야 할 일은 무엇일까요?

(3) 한국 ODA의 민주적 추진과 시민사회 참여

• ODA 정책을 결정할 때 시민사회의 의견은 잘 반영이 되지 않고 있습니다. 더욱 다양한 주체들이 참여하는 민주적인 정책 형성 및 결정 과정을 위해 무엇이 개선되어야 할까요?

(4) 한국 ODA와 국민 지지

• ODA에 대한 국민들의 관심과 지지가 줄어들고 있습니다. 국민들이 ODA를 더 잘 이해하고 공감하려면 어떻게 하면 좋을까요?

(5) 한국 기업과의 관계

• ODA가 한국 기업의 해외 진출을 돕는 데 사용되는 것에 대해 어떻게 생각하시나요?

(6) 청년 프로그램과 국제개발협력 전문가 양성

• 현재의 청년 봉사단 프로그램은 개발도상국보다 한국 청년들의 커리어 개발에 더 초점이 맞춰져 있습니다. 이에 대해 어떤 문제를 제기할 수 있을까요?