바다를 디자인할 때 - 바람과 돌고래가 함께 있다면
※이 글은 글쓴이가 계획하고 있는 <해양공간관리계획 수립 과정의 정책 네트워크 분석: 해상풍력과 해양생태 관점의 충돌 요인과 제도 개선 방향>이라는 제목의 연구를 토대로 작성했습니다.
1. 들어가며
해양공간계획은 해양공간을 이용할 때 미리 용도구역을 지정해 활용 주체 간의 갈등을 예방하고 해양생태영향을 줄여 지속가능하게 관리하자는 취지의 제도입니다. 저는 우리 인간이 용도구역을 지정하려고 한다는 점에서 이 제도가 '바다를 디자인'하려는 시도라고 생각했습니다. 우리나라에 해양공간계획이 도입된 것은 해외선진국에 비해서는 꽤 늦은 시점인 2018년부터입니다. 그런데 탄소중립을 위해 해상풍력을 확대하려는 움직임이 전세계적인 주류가 되면서 2020년 한국도 탄소중립 선언을 했습니다. 이에 따라 해상풍력으로 인한 해양공간 활용 수요도 폭발적으로 늘어날 전망에 있고, '반드시 늘어나야 한다'고 주장하는 사람들도 늘었습니다. 그래서 저는 해상풍력 확대가 기존의 해양공간 활용 수요와 잘 조율되면서도 해양생태계의 지속가능성을 위협하지 않을 수 있도록 관리하는 것이 필요하며, 이를 위한 제도로서 해양공간계획이 더욱 중요하게 다뤄져야 한다는 생각이 들었습니다.
그러나 1차적으로 수립된 우리나라의 해양공간계획을 살펴보면, 제도의 본래 취지와 달리 해양공간용도지정 이후에도 갈등이 지속되고 해양생태 보호 기능이 약한 모습이 나타나고 있습니다. 특히 제 관심을 끌었던 것은, 대정해상풍력 사업 추진으로 논란이 되고 있는 제주도 서귀포시 대정읍 앞바다의 사례입니다. 이 지역은 제주 인근에서만 사는 멸종위기 보호종 남방큰돌고래의 서식지로 알려져있는데, 2021년 제주 해양공간관리계획 수립 당시 에너지개발구역으로 지정돼 논란이 되었으며, 2024년 현재에도 해상풍력 사업 시행에 대해 지역주민과 해양생태보호단체의 반대가 있는 곳입니다.
그래서 제 연구에서는 이 제주의 사례를 통해 해양공간계획 제도의 현황을 분석하고, 해양공간 이용 수요가 높아지는 탄소중립 시기에 해양공간관리계획 제도가 나아갈 길을 모색해보고자 합니다. 말하자면, 바다를 디자인하려고 했는데, 하필 바람이 좋은 곳에 돌고래가 있다면, 우리가 어떻게 이 상황을 조정해서 바다를 잘 디자인할 수 있을지를 고민하려고 합니다.
2. 기존의 연구들
2.1 핵심 이론과 키워드
(1) 해양공간계획
해양공간계획 제도가 일찍이 시행되어 강화 단계에 있는 해외 선진국과 달리, 한국은 2018년 <해양공간계획 및 관리에 대한 법률>이 제정되어 비교적 초기 시행 단계에 위치하고 있습니다. 그만큼, 국내 해양공간계획 적용 사례연구 및 사회적영향연구가 아직 부족한 상태이며, 제도가 당초 목표를 달성할 수 있도록 관리 측면에서 사례 연구 확대, 혹은 경제·사회·환경 측면의 영향을 평가하는 연구가 필요하다는 주장이 있습니다. (황규원, 장아름, 이문숙, 2021)
(2) 정책 네트워크 이론
정책 네트워크는 정책 과정에 참여하는 여러 행위자들의 특성과 행위자간의 상호작용 및 구조(연계구조 혹은 관계구조라고도 표현됨.)에 따라 정책이 형성/변화되는 것을 설명하는 모형입니다. 정책 네트워크의 구성 요소와 하위 개념에 대하여는 여러 학자가 다양한 관점을 제안하고 있는데, 한국에서의 정책 네트워크 논의는 주로 ‘행위자’, ‘(행위자간) 상호작용’ 그리고 ‘(행위자간) 구조’라는 큰 틀에서 전개되고 있습니다. (이연경, 2015)
다만, 고길곤(2006)은 네트워크의 세 요소를 단순화하거나 은유적인 분석에 그치는 것을 경계하면서, 보다 다양한 층위와 관점에서 분석할 것을 제안한 바 있습니다. 정책 네트워크가 지닌 복잡성을 체계적으로 분석하기 위해 사회연결망 이론을 활용함으로서 정책 네트워크 분석의 유용성을 높일 수 있을 것이라 주장하기도 했습니다.
2.2 해양공간계획 형성과정에 대한 정책 네트워크 이론의 적용
한국의 해양공간계획 연구는 아직 정책 행위자나 이해관계자에 대한 연구가 많이 축적되지 않은 상황에 있습니다. 해양공간계획은, 특히 한국에서 여러 이해관계자간의 조정을 목표에 두고 있는 제도이며, 9개의 구분을 두어 용도구역을 획정해야하는 만큼, 적어도 9개 분야의 이해관계자를 참여시키도록 하는 구조를 갖고 있습니다. 또한 주무부처인 해수부, 관리계획 수립 주체인 지방자치단체, 관련 기관 등 다양한 공공부문 행위자도 공식적으로 참여해야합니다. 따라서 다양한 정책 행위자간 상호작용과 구조를 분석하는 정책네트워크 모형을 적용한다면, 본 사례에 대한 참여자를 파악하고 그 관계에 대한 이해를 제공할 수 있을 것입니다. 이 연구에서는 제주의 해양공간관리계획의 정책 형성 과정을 중심으로 정책 네트워크를 분석해보려고 합니다.
3. 연구의 구성
제주 대정 사례를 정책 네트워크의 관점에서 살펴볼 때, 에너지 개발이라는 해양공간이용 수요를 지지하는 행위자와 해양생태 보호라는 가치를 지지하는 행위자간의 비대칭적인 위계 관계가 있었을 것이라는 가설을 세워볼 수 있습니다. 이 연구에서는 전자와 후자에 해당하는 행위자가 각각 누구였는지, 행위자간의 관계가 구체적으로 어떤 양상을 보였는지에 대해 파악하려고 합니다.
3.1 정책 네트워크 모형의 적용
(1) 행위자
‘행위자’의 경우, 크게 공공부문 행위자와 민간부문 행위자로 구별될 수 있고 공공부문의 행위자가 민간부문의 행위자보다 권한이나 자원이 큰 편이었을 것이라는 가설을 세울 수 있습니다. 공공부문 행위자는 주무부처인 해수부와 지자체인 제주특별자치도, 관계 기관입니다. 민간 부문 행위자는 ‘지역 협의회’에 참여한 8개 분야의 기업•단체, 공청회에 참여했던 기업•단체•개인(주민) 등으로 파악할 수 있습니다.
또한 이 연구에서는 행위자를 분야별로도 나눠 각 행위자의 입장을 파악하고자 합니다. ‘분야’는 먼저 한국의 해양공간계획에서 9개의 ‘용도구역’으로 대변할 수 있는 분야들과 정부 및 공공부문으로 나눌 수 있을 것입니다. 각 분야의 행위자가 ‘에너지 개발’과 ‘해양생태 보호’ 각각에 대해 취하는 입장이 무엇인지 파악할 수도 있겠지만, 모든 분야의 입장을 파악하기 보다는 중요한 행위자, 예를 들어 해양생태단체나 지역주민, 에너지개발사와 지자체 등을 중점적으로 파악하는 방식의 접근을 취하려고 합니다.
그밖에도 지역 협의회나 지역 위원회에 참여하고 있는 각 행위자의 수나 구성비, 각 행위자들이 지역협의회, 공청회, 지역 위원회 중 어떤 제도를 통해 참여하고 있는지 등을 파악함으로서 행위자간의 구조를 파악할 수 있을 것입니다.
(2) 상호작용 및 구조
‘상호작용’의 경우, 여러 연구에서 행위자간의 갈등관계와 협력 관계를 중점적으로 다루고 있어, 이 연구에서도 이를 사용하고자 합니다. ‘구조’의 경우, 행위자간의 상호작용 방식에 따라 매우 다양하게 정의될 수 있는데, 이 연구에서는 행위자간의 자원 분배 양상이 어떠한지를 살펴보는 ‘권력구조’를 살펴보려고 합니다. 자원이란 행위자가 갖는 권한이나, 정책 과정에서의 참여 기회 등으로 표현될 수 있습니다.
보다 깊이 있고 체계적인 접근을 위해 고길곤(2007)이 제안한 사회연결망 이론의 적용도 고려해볼 수 있습니다. 이 이론에서는 중요 참여자가 누구인지 찾기 위해 결선(tie)나 방향성이라는 기준들을 사용하고 있고, 하위그룹이 존재했는지와 그 그룹들의 응집력 등을 파악하기도 합니다. 참여자의 속성이라 할 수 있는 지리적 접근성, 조직의 규모나 역사 등이 참여자의 구조적 특징을 결정하고 있는지 등을 파악하는 것도 중요한 시사점을 줄 수 있을 것입니다.
3.2 연구 데이터 및 수집 방법
이 연구에서는 당시 해양공간관리계획 당시의 연혁과 정책 행위자를 파악함으로써, 여러 정책 결정을 위한 각 단계와 단계별 행위자, 그리고 각 행위자들의 상호작용 및 구조를 파악하려고 합니다. 이를 위해 문헌조사를 통해 기초적인 정보를 수집한 뒤 문헌조사로 파악하기 어려운 내용들은 실제 정책 과정의 행위자들을 인터뷰하여 파악하고자 합니다. 인터뷰에 있어서는 중요 행위자가 누구인지 찾고 탐색 범위를 정하는 과정이 필요한데, 이를 위해 ‘스노우볼링(snowballing)’ 기법을 활용하고자 합니다.
4. 연구결과
4.1 연구 Prototype 진행 상황과 연구 계획
연구 프로토타입 진행을 위해서 기초적인 문헌 자료 수집과 인터뷰 질문지 작성, 그리고 1인에 대한 인터뷰를 진행할 예정이었습니다. 다만 연구방법론과 인터뷰 질문지 구성, 연구 윤리 등에 대한 이해가 부족한 상황이라고 판단해 실제 인터뷰를 진행하지는 못했습니다.
다만 첫 번째 인터뷰이는 대략적으로 선정해 좁히고 있습니다. 이 연구 시작 전후에 사례에 대한 대략적인 정보를 이미 습득한 적이 있는데, 이 때 도움을 주신 분들께 먼저 인터뷰를 요청할 예정입니다. (당시 직접 이해당사자였던 것은 아니지만 ‘관계 기관’에 해당하는 경우 등)
4.2 예상 연구 결과
(1) 행위자
공공부문 - 제주특별자치도
제주의 해양공간관리 계획 수립과정에서 지자체인 제주특별자치도는 이해관계자 참여 및 조정에 있어 핵심적인 역할을 하는 가장 중요한 행위자였을 것으로 보입니다. 또한 제주도는 해양생태 가치보다는 에너지 개발을 더 지지하는 입장을 보였을 것이라 보이는데, 이유는 크게 세 가지입니다: (ㄱ) 대정 지역은 공간계획 수립 전에도 약 10년 가까이 해상풍력개발이 추진되었던 곳으로 지자체는 경로의존적으로 에너지 개발을 지지하는 경향이 있다는 점. (ㄴ) 대정 앞바다가 남방큰돌고래 서식지라고 알려져있기는 하지만, 해양보호구역으로 지정돼있던 것은 아니라는 점, (ㄷ) ‘2030 CFI(Carbon Free Island) 제주’라는 도 차원의 정책 목표가 에너지 개발에 우호적인 환경을 조성했을 것이라는 점입니다.
민간부문 - 환경 NGO
수립 과정에 있어, 민간 부문도 참여하는 절차는 ‘지역 협의회’, ‘공청회’, ‘지역위원회’ 등 크게 세 가지인데, 지역 협의회에 환경NGO는 상대적으로 소수가 참여했으며, 남방큰돌고래 관련 활동을 하는 NGO는 지역협의회에는 위원으로 선정되지 않았습니다. 이러한 성격의 돌고래보호단체들은 공청회가 최초로 참여 가능했던 공식적 제도입니다. 지역 위원회는 공청회 등 이해관계자 참여과정에서 제기됐던 사안을 중점적으로 다루고 의사결정하는 기관인데, 주로 지자체 공무원이나 학계가 참여했고, 환경 NGO나 다른 부문의 민간 이해관계자의 참여는 제한적이었던 것으로 보입니다.
(2) 행위자간 상호작용 및 구조
해양생태 가치를 주장하는 행위자- 주로 남방큰돌고래 보호단체들은 대체로 지자체 등 공공부문과 갈등관계를 보이고 있습니다. 공청회에 참여한 지역 주민의 경우에도 해양생태 가치를 주장하는 경우가 있었으며 공청회에서는 갈등 양상이 뚜렷하게 보였습니다. 제주 지역의 생태보호구역 확대를 요청하는 목소리가 있었고, 공청회의 주요 쟁점으로 꼽힌 것도 대정 지역 에너지개발구역 지정 여부였습니다.
지역협의회에 참여했던 행위자들을 ‘에너지 개발’ 지지자와 ‘해양생태’ 지지자로 크게 분류할 경우, 대체로 전자의 비중이 높은 편이며, 남방큰돌고래 보호단체는 공청회와 비공식적인 형태의 참여(주로 캠페인이나 성명 내는 등의 활동)가 가능했습니다.
또한 지자체, 즉 공공부문의 주도성이 높은 것으로 분석됩니다. 지역 협의체는 민간이 가장 적극적으로 참여 가능한 기구라 할 수 있음에도 불구하고, ‘관‘의 비중이 약 30%로 가장 높았으며(27인 중8인), 나머지 70%의 위원 자리를 최대 8가지 분야의 이해관계자가 나눠가지는 형태로 구성됩니다. 이러한 구조 하에서는 공공부문이 중립적 존재가 아닐 경우, 즉 특정 가치에 무게 중심을 싣고 있을 경우 다른 가치들이 상대적으로 과소 평가될 수 있습니다.
또한 실제 제주 사례에서는 총 4차례의 협의회가 개최됐는데, 최초의 두 차례에는 27인의 위원 중 20인 정도가 참여했고 비교적 다양한 이해관계자가 참여했으나, 마지막 두 차례에서는 해수부와 지자체, 공단 등 사업 수행 기관만이 참여하기도 했습니다. 즉 지역 협의회 활동을 통해 이해관계자와의 대화가 양적으로 많았다고 보기는 어려우며, 특히 환경단체 대표는 제1차 협의회에만 참석했다는 점을 미뤄볼 때, 생태 가치의 투입은 매우 제한적이었을 것입니다.
공청회나 지역위원회의 경우에도 공공부문의 영향력이 매우 클 것이라는 점을 발견할 수 있습니다. 공청회에서 주로 공무원이나 공공기관이 지정 토론자로 참석했고, 공청회에서 민간 참여자들이 발언할 수 있는 시간은 상대적으로 길지 않았습니다. 또한 공청회 등에서 수 차례 언급된 ‘환경 생태계 관리구역 확대 지정’ 등을 심의하기 위해 지역 위원회가 구성되었는데, 지역 위원회는 시도지사가 위원장이 돼, 주로 제주도나 관계기관 공무원, 위촉직 전문가 등이 참여하는 것으로 보여, 심의 위원회도 지자체 주도성이 높은 편에 속합니다. 또한 대정 지역을 에너지개발구역으로 지정할지 여부가 공청회에서 주 쟁점으로 제기되었음에도 지역 위원회에서 안건으로 상정되지 않기도 했습니다.
4.3 연구의 의의
제주 대정 사례를 정책 네트워크 측면에서 분석했을 때, 제도적으로는 해양생태 가치를 지지하는 행위자가 정책 결정 과정에서 상대적 우위를 점하기는 어려운 구조를 갖고 있던 것으로 보입니다. 또한 계획 수립 이전부터 대정 앞바다에 대한 해상풍력 개발에 대한 비판이 10년 가까이 존재했고, 공청회 에서 환경·생태 보호가 주요 쟁점으로 제기되었다는 점을 미뤄볼 때, 해양생태 보호라는 가치는 실제 그 요청에 비해 정책 과정에서 과소 투입되고 있다고 볼 수 있습니다.
이러한 현상은 지역협의회의 구조와 운영 방식에서 그 요인을 찾을 수 있습니다. 현행 해양공간관리계획은 이해관계 조정 및 갈등 예방 기능을 하기 보다는 서로 다른 분야의 행위자 간 경쟁과 갈등을 높일 가능성이 클 것으로 보입니다. 특히 정책 결정 과정을 주도하고 있는 공공부문이 해양생태 보호 관점보다 에너지 개발 등 다른 관점을 지지하고 있는 것이 분명한 상황에서, 해양생태 보호 관점을 지지하는 행위자의 참여 기회와 영향력은 제한돼 있다면, 공공부문과 협력 관계보다는 갈등 관계를 갖는 양상을 보이게 됩니다. 게다가 대정 앞바다를 둘러싼 논쟁은 이미 10년 가까이 이뤄져 온 것이기 때문에 지자체와 해양생태보호 진영은 정책 형성 초기 단계 때부터 이미 상호 신뢰가 낮고 대립적인 관계로 시작했을 가능성이 있습니다.
이러한 상황을 완화하고 본래 제도가 의도했던 ‘이해관계자간의 조정과 갈등 예방, 나아가 생태 보호와 지속가능한 관리’가 가능하도록 하려면 지자체에게 주어졌던 ‘조정자로서의 역할’을 강화할 필요가 있습니다. 지자체의 맥락에서 경로의존성을 갖기 보다는 중립적 관점에서 지역 협의회 등의 제도를 운영할 필요가 있습니다.
또한 지역 협의회 제도의 개선 방향을 수립할 필요가 있습니다. 현재의 구조와 운영 방식은 지자체 등 공공부문의 주도성이 강하고 이해관계자와의 대화 시간이 부족합니다. 이러한 구조는 참여자들과의 신뢰를 형성하기 어렵고 갈등 구조를 만들게 됩니다. 그리고 이는 다시 이해관계 조정을 위한 대화를 더욱 어렵게 합니다. 따라서 협의 제도에 참여하게 하는 이해관계자의 수와 종류를 더 확보하거나 대화 시간이나 빈도를 높이는 등 제도의 개선을 고민할 필요가 있습니다.
5. 결론
5.1 제언
에너지개발에 대한 폭발적인 수요 증가가 예상되는 탄소중립 시대에, 제주 대정 사례와 같은 방식으로 제도가 운영된다면, 유사한 문제에 지속적으로 봉착할 위험이 있습니다. 따라서 제도의 운영방식을 개선하고 지자체의 중립적 역할을 강화함으로써 해양공간계획의 이해관계 조정 및 해양생태 보전이라는 기능이 제대로 작동할 수 있도록 준비하는 것이 필요합니다. 이를 위해 지자체의 조정자로서의 역할을 강화하고 지역 협의회 등의 제도가 실제 이해관계자와의 대화를 가능하게 하도록 개선하는 것이 중요합니다.
5.2 후속연구
대정 사례에서 주목할 점은 정책 형성 과정에서 약한 자원을 가진 것으로 보였던 해양생태보호 단체와 일부 지역주민의 자원과 영향력이 정책 집행 과정에서는 상대적으로 커진 것처럼 보인다는 점입니다. 2021년 대정 앞바다가 에너지개발구역으로 지정됐음에도 불구하고, 지역주민의 반발이 높고 민원이 잦다는 이유로 2024년까지도 에너지개발 사업이 진행되지 않는 현상은 정책 행위자의 위상, 나아가 정책 네트워크의 양상이 변화했음을 시사합니다.
고길곤(2006)이 지적했듯이, ‘정책네트워크는 단순히 정책 형성이나 결정 뿐만 아니라 정책집행이나 서비스 전달체계에 있어서 다수의 참여자간의 상호작용을 분석하는 연구들을 포괄’합니다. 따라서 해양공간계획이 수립 이후 집행 등의 과정에서 정책네트워크가 어떻게 변화했는지, 그리고 그 요인은 무엇이었는지 살펴볼 수 있습니다. 또한 정책 과정에서 정책 네트워크가 변화함에 따라 정책의 효과에도 영향을 미칠 수 있다는 가설을 세워볼 수 있을 것입니다.
참고문헌
이연경(2015), 정책유형별 정책네크워크 분석 -’전통시장 시설현대화 사업’과 ‘대형마트 의무휴업제’ 비교를 중심으로, 한국정책학회보 제 24권 2호
고길곤(2006), 정책네트워크 연구의 유용성과 사회연결망 이론 활용 방법의 고찰, 행정논총(제45권1호)
황규원, 장아름, 이문숙(2021), 해양공간계획 연구동향 분석 연구: 토픽 모델링을 중심으로, Journal of the Korean Society of Marine Environment & Society
제주특별자치도·해양수산부(2021), 제주특별자치도 해양공간관리계획
