우리는 어떻게 주거권을 이야기 해 나갈 수 있을까? (1)

더 안전한 살 곳을 바라는 캠페이너들의 이야기를 모읍니다.

* 본 토론문은 8월 24일 청년 아고라 '청년 주거 빈곤, 무엇이 문제인가' 에서 발제한 내용으로, 원제는 '평생임차세대의 주거빈곤' 입니다. 각주 등이 반영된 원문은 https://docs.google.com/docume... 링크를 통해 확인 가능합니다.

* 9월 5일 '시민공익데이터 실험실' 2기 공론장에서 함께 나눌 예정입니다. 

1. 청년 주거

1) 민달팽이-유니온 

평생 세입자로 살아갈 민달팽이들의 불안 

2023년 현재, 민달팽이유니온은 평생 세입자로 살아가는 세대의 등장을 이야기 합니다. 

집 없는 민달팽이의 주거권은 어디에 

한국 사회가 자가 소유 중심, 개발 위주의 주거 정책을 고수하는 동안 주거불평등은 더욱 심화되어 왔습니다. 다양한 점유 형태를 고려하지 않고 소유 여부만을 중심으로 설계된 주거 정책은 세입자 권리 보호보다는 주택 공급과 이를 독려하기 위한 개발 추진에 치중되어 왔습니다. 수십 년간 한국의 세입자 보호 체계는 허술하기 짝이 없었고, 집 없고 돈 없이 살아가는 이들이 겪는 불합리는 쉬이 방치되었습니다. 그 결과로 현재 전세사기·깡통전세를 비롯한 보증금 미반환 피해가 사회적 재난으로 벌어지고 있습니다. 청년 1인가구 10명 중 8-9명은 세입자입니다. 실제로 많은 전세사기 일당이 청년층을 표적으로 삼았고, 그 과정에서 청년 전세 대출 정책이 악용되기도, 세입자 경험이 적은 청년층의 불안한 지위 자체가 악용되기도 합니다. 

청년층의 주거 지표와 이들을 향한 부당한 시선  

2020년 기준으로 청년 1인가구 4명 중 3명이 저소득층에 속하고, 2명 중 1명은 최저주거기준에 미달한 열악한 주거환경에서 살고 있습니다. 주택 구입자금 대출이 아닌 임차 보증금 마련 대출이 과거에 비해 2배 증가했으며, 주택임대차에서 불안을 느끼는 비수도권 청년 세입자의 비율 역시 날이 갈수록 급증하고 있습니다. 하지만 한국 사회는 청년이 혹은 세입자가 ‘지옥고’에 사는 것, 임대인에게 보증금을 떼이는 것, 저렴하고 쾌적한 전월세 집구하기 어려운 일은 청년이라면, 세입자라면 당연하게 겪는 혹은 젋을 때 응당 경험하는 고생으로 취급해 왔습니다. 세입자가 주거안정을 꾀하려면 금융기관에 빚을 져서 주택소유자의 무리로 진입해야 하는 것 외에는 선택지가 없는 것처럼 여겨졌습니다. 그러나 주택을 소유하지 않으면 주거안정의 상태에 도달할 길이 보이지 않는 것처럼 여겨지는 것은 이에 관한 이해관계로 인해 구조적으로 만들어진 결과일 뿐, 결코 당연한 일이 아닙니다. 청년이자 세입자인 이들은 일상적으로 덮쳐오는 주거불안으로부터 벗어나기 위해서 무엇을 할 수 있을지, 각자도생으로 능력껏 돈을 벌고 빚을 내서 주택 소유를 하는 것을 지향하는 것 외에는 문제를 해결할 방법이 없는지 한국 사회에 되물어볼 지점입니다.

청년 당사자를 중심으로 한 주거권 운동의 필요 

민달팽이유니온은 2011년, 집을 돈벌이수단으로 전락시킨 기존 질서를 거부하고 집 없는 이의 삶을 착취하는 구조를 바꾸기 위해, 주거 빈곤을 겪는 청년 당사자들을 중심으로 한 연대체로 설립되었습니다. 집을 항상 지고 다니는 달팽이와 달리, 집이 없는 동물 ‘민달팽이’가 집없는 청년들의 모습과 닮았다고 생각해 ‘민달팽이’라는 단체명을 붙였습니다. 설립 직전/직후에는 대학교 주거권 네트워크를 출범하고 대학교 내 기숙사 공급과 주거장학금 도입을 이루기도 했습니다. 나아가, 청년 주거 문제는 생애주기 상 일시적 혹은 과도기적으로 겪는 잠시간의 고행이 아니라는 문제인식을 중심으로, 청년 세입자 네트워크를 만들어 우리의 일상을 통해 문제를 발굴하고 해결책을 모색하는 당사자 운동을 조직해왔습니다. 

청년 주거의 공공성 강화 및 세입자 권리 옹호 활동 

민달팽이유니온은 2013년부터 청년 대상의 세입자 교육 및 주거상담을 자체적으로 진행하며 지역/광역 범위의 세입자 네트워크를 형성하기 위한 활동을 지속함과 동시에, 청년 주거의 공공성을 강화하기 위한 비영리주거모델을 실천 및 공급하고, 주거급여 청년분리지급 및 청년월세지원 도입 등 빈곤층 청년을 배제하는 주거정책의 사각지대를 개선해왔습니다. 또한, 국내 최초로 지자체 내 청년주거상담센터 설립 및 운영, 집 구하기 동행 서비스 도입, 불법건축물 감독관 제도 도입, 임대인의 미납 세금 조회·확인에 권한에 관한 법 개정 등 세입자 권리 보호를 위한 정책을 끊임없이 요구 및 실천해왔습니다. 현재는 전국을 활동지역으로 청년 세입자 전월세 집구하기 AtoZ 교육, 청년 세입자 주거 상담 및 현장 대응, 청년 주거 정책 제안 및 제도개선, 주택 세입자 보호를 위한 법제도 개선, 주거권 담론 확장 및 연대 구축 등 주거불평등을 해소하기 위한 다양한 실천 행동을 이어오고 있습니다.

2) 평생임차세대

평생 세입자로 살아가는 세대 (Generation Rent, 평생임차세대) 

'청년'은 보통 학업을 마치고 노동시장으로 넘어가는, 그래서 독립된 개인이자 어엿한 경제활동인구로 자립하는 '이행기'에 놓여 있는 특정 연령대의 인구 집단을 가리킵니다. 이 때, 주거문제에 관한 청년의 '이행'은 보통 양육자(부모 등)가 마련해준 주거공간에서 벗어나 자신만의 주거공간을 마련하는 것을 뜻한다고 여겨졌습니다. 특히 한국은 여기에 더해, 월세-전세-자가로 이어지는 주거사다리를 올라타는 초입기로 청년기를 분류하기도 합니다. 예를 들어, 청년 주거 정책 대상의 주요 분류범위 중 하나인 ‘사회초년생’이란, 주거사다리에 올라타기 시작한, 약간의 도움으로 주거 상향을 꾀할 수 있을 대상으로 유의미하게 여겨지기도 합니다.   

하지만, 주거사다리를 올라타지 못할 세대, 주택을 구매할 만한 경제적 수준에 영영 이르지 못할 ‘평생임차세대(Generation Rent)’가 등장하고 있습니다. 영국은 2000년대 초반부터 높아진 주택가격과 민간임대시장에서의 불안으로 인해 지금의 청년세대가 평생 세입자로 사는 세대로 남을 것이라는 논의가 시작되었고, 이 논의에서 청년층을 ‘Generation Rent’라 칭하였습니다. 

주거사다리는 부러졌다, 달려봐야 겨우 제자리 (Housing treadmill, 주택 러닝머신)

같은 맥락에서, 주거사다리론(housing ladder)에 대한 회의가 높아지며 오히려 주택 러닝머신(housing treadmill)이라는 표현이 나타나기도 하였습니다. 당장의 임대료를 내기 위해 계속해서 달려야 하지만 제자리에 서 있게 되는 현상이야말로 앞으로 주택에 관한 이행 문제에 대한 접근으로 주거사다리보다 더 적절한 개념이라는 것입니다.

평생임차세대 보유 국가 체크리스트 : 저성장, 고령화, 수도권집중, 미혼비혼만혼의 증가 

평생임차세대는 특정 요소를 갖춘 국가에서 두드러지게 나타나는 현상입니다. 저성장국면에 진입하였고, 고령화가 빠르게 진행되고 있고, 국토면적이 좁고 수도권 집중도가 높으며, 평균 초혼연령이 증가하는 국가에서 벌어집니다. 

특히 한국은 학업을 마치는 기간이 점점 길어지고, 취업이 어려워지고, 취업한다고 해도 비정규직, 불안정 직업군에 노출되는 경우가 많아지고 있습니다. 열악한 주거여건을 벗어날 소득과 자산을 자력으로 축적하기 어려운 청년층이 계속해서 존재하며, 이런 상황이 구조적으로 고착화 되어 가고 있습니다. 또한 기성세대/지역에서 새로운 세대/지역 등으로 사회적 자원이 충분히 분배되기 어려운 조건이 형성되어 있어, 평생임차세대 현상이 앞으로 더 강화될 가능성이 다분합니다. 이에 따라, 과거에는 청년의 주거불안이 일시적이고 과도기적이었다고 여겨졌다면, 최근에는 구조적 문제라고 접근하는 경향이 지배적입니다. 

청년층 임차 가구의 압도적인 증가 추세

영국 청년 임차 가구 비율은2006~2007년 44.3%에서 2012~2014년 61.8%로 대폭 증가하였습니다. 일본 청년 임차 가구 비율은 2005년 72.5%에서 2015년 72.8%로 소폭 증가하였는데, 천현숙 등(2016)에 따르면 이는 이미 임차가구 비율이 절대적으로 높아 더 이상 급증하기 어려운 수준으로, 한국이나 영국보다 훨씬 높은 수준에 도달한 상태입니다. 또한, 부모와 동거하는 가구 비율이 급격히 증가하는 현상도 동시에 발생하고 있습니다. 

3) 청년 주거 빈곤에의 접근 

청년세대의 주거 문제는 세입자 정체성을 중심으로 재배열됩니다. 2020년 하반기 한국의 보수경제지를 중심으로 퍼져나갔던 2030영끌담론은 청년층이 직면하고 있는 세입자로서의 정체성 불안과 전반적인 주거 빈곤 요소들로 인한 주거불평등을 설명할 수 없습니다. 변금선 외(2021)에 따르면, 청년이 경험하고 있는 사회적 위험이 확대되고 있는 것에 비해 기존의 사회보장제도가 적절히 대응하고 있지 못함으로써 청년 빈곤층이 정책의 사각지대에서 배제되고 있습니다. ILO는 전통적 취약층인 아동, 노인과 안정적 일을 통해 사회보장의 보호를 받는 집단 사이에 존재하는 집단은 ‘missing middle’이라고 칭하며, 여기에는 정의하기 어려운 고용관계에 놓였거나 임시일용직 혹은 소규모 사업장에 일하는 사람들을 포함하고 있습니다. 노동소득이 불안정하고 노동형태가 정형화되어 있지 않은 청년층은 사회안정망의 보호를 받지 못하고 있을 수 있는데, 실제로 10명 중 3명의 청년이 사회보험에서 배제되어 있습니다. 또한, 기초보장제도 수급자 중 청년비율은 10.0%로 성인연령대 중 가장 낮은데, 인구대비 수급률은 1.2%에 불과합니다. 청년빈곤율이 9.5%~11.3%인 것을 고려하면 대부분의 빈곤 청년이 사회안전망 밖에 있음을 유추할 수 있습니다. 

이번 발제에서 민달팽이유니온은 주거권의 구체적 설명이 되는 적정한 주거의 구성요소 7가지를 바탕으로 주거 빈곤의 핵심 요인을 분류한 뒤, 청년 주거 빈곤 요소의 기준을 갖고 청년세대가 겪고 있는 주거 빈곤의 내용을 통계 및 사례를 통해 검토해보고자 합니다. 이에 앞서, 본질적인 집의 의미를 돌아보고, 적정한 주거를 구성하기 위한 요소들을 설명합니다. 

1. 적정한 주거와 주거 빈곤

1) 집의 의미

집은 ‘삶을 담는 그릇’입니다. 우리는 집에서 밥을 차려먹고, 잠을 자고, 쉼을 통해 자아를 치유하고 회복하는 시간을 보냅니다. 그것들은 모두 집이라는 그릇에 내 삶을 구성하는 재료들을 하나하나 담아 넣고 가꾸는 행위이기도 하고, 그것은 그 자체로 나를 향한 돌봄의 기초이기도 합니다. 그래서 집은 우리 모두가 스스로 주체적인 삶을 영위할 수 있는 공간, 물리적으로도 정신적으로도 독립된 공간으로서의 의미를 갖습니다. 

한편, 주체적인 삶을 담을 수 있는 집을 상실한 사람은 큰 위협을 받습니다. 그것은 때로 삶 전체를 뒤흔듭니다. 이에 관련하여, 국가는 모든 이가 주거로 인해 존엄을 훼손당하지 않을 수 있도록 적절한 조치를 취할 책무가 있습니다. 이것은 국제사회에서도 함께 합의한 규약의 내용이기도 합니다. 1948년 <UN 세계인권선언>에서 모든 사람은 ‘적정 주거에 대한 권리’를 갖고 있다고 천명한 것을 시발점으로, 1966년 사회권 규약 <경제,사회,문화적 권리에 관한 국제규약>에서 적정한 주거에 관한 권리를 실현하는 것이 국가의 책무임을 명시해왔습니다. 그리고 1976년 제1차 세계주거회의 UN 해비타트 <인간정주에 관한 벤쿠버선언>과 1990년 <유엔 경제적,사회적 및 문화적 권리위원회 결의안 「적정 주거의 권리에 관한 일반논평4」를 통해 적정한 주거의 7가지 구성요소를 제시한 바 있습니다. 

• 적정한 주거 7가지 구성요소

① 점유 안정성 : 점유형태와 상관없이 모든 사람이 강제퇴거의 위협 및 괴롭힘, 기타 위협들로부터 법적인 보호를 보장받는 것. 점유의 법적 형태와 상관없이 주거 자체의 중요성을 존중하여 현재의 주거상태를 우선적으로 존중해야 하는 것.

② 적절한 주거기반시설 및 서비스 : 깨끗한 물, 전기, 차광, 상하수도, 도로, 조리용 에너지 사용, 세면시설, 음식물 저장 등 건강, 안전, 안락, 영양에 필수적인 편의시설 및 설비를 갖추는 것.

③ 경제적 적절성 : 모든 사람들이 자신의 경제적 상태에서 적절한 주택을 구할 수 있어야 하는 것(주거비부담가능성). 주거비부담이 다른 기본적 생필품을 충족시키는 것을 위태롭게 하지 않아야 하는 것.

④ 최저기준 확보 : 주거공간이 너무 좁아서는 안되며, 추위, 습기, 더위, 비 바람 등을 막을 수 있는 수준으로, 건강과 신체적 안전 수준을 가지는 것.

⑤ 접근가능성 : 노인, 장애인, 유아동, 환자 등의 조건에 관계없이 접근하기 용이한 주거조건을 갖추는 것. 즉 취약집단에 대한 우선적인 고려가 필요하며 조건에 무관하게 모두가 평화 안에서 존엄하게 살 안전한 공간의 권리를 누려야 하는 것.

⑥ 적절한 입지 : 생산활동의 기반으로부터 멀리 떨어져 있지 않아야 하며 보건소, 학교, 유아보육기관 등의 사회시설들로부터 인접한 곳에 위치하는 것. 즉 사회 편의시설에 대한 접근이 가능한 곳에 주거는 위치해야 하는 것.

⑦ 문화적 적절성 : 주택의 건설방식에서 그 재료나 형태 등에서 문화적 다양성을 인정하고, 개발이 문화적 특성을 희생시켜선 안되며 주거의 다양성을 보장하는 것.

2) 주거빈곤과 최저주거기준  

적정한 주거를 보장하기 위한 개념들은 주거빈곤의 요인이 됩니다. 누구나 점유 안정성, 물리적 측면의 안정성 및 경제적 측면의 지불능력이 보장되어야 적정 주거가 가능한데 이 중 하나라도 보장받지 못할 경우 주거빈곤이 발생합니다. 즉, 적정 주거가 되지 못한 상태를 주거빈곤상태로 보며, 이러한 주거빈곤상태를 스스로 해결하지 못하는 가구를 주거빈곤가구로 정의할 수 있습니다. 

• 적정 주거를 위한 핵심적 구성 요건

점유안정성 <-> 점유형태, 임대료 연체, 강제퇴거, 철거민

양질의 주택 <-> 최저주거기준, 서비스가용성, 입지적합성, 접근가능성, 문화적적절성 등

적정주거비 <-> 주거비(또는 임대료) 비중, 주거비와 생계비 문제

• 위 구성 요건의 영향 요인

가구 특성 등 <-> 취약계층 지원, 인구/사회/문화적 측면 

[그림1] 주거빈곤 요인과 적정 주거 요건의 개념도 (토지주택연구원,2018)

일반적으로는, 주거빈곤을 인간이 기본적으로 누려야 할 ‘최저의 주거기준’을 충족하고 있지 못하는 상태라고 정의합니다. 여기서 ‘적정한 주거’가 되지 못한 상태, 그리고 ‘최저주거기준’을 충족하지 못한 상태가 무엇인지는 해당 사회의 주거상태 및 사회경제적 여건 등을 고려하여 설정됩니다. 한국의 경우, 현행 최저주거기준은 ① 가구원수별 최소주거면적 및 방수 ② 필수설비 ③ 구조·성능 및 환경기준 으로 구성됩니다. 

• 최저주거기준

① 가구당 주거면적과 방 수

가구당 주거면적과 방 수는 가구원수에 따라 차등을 둡니다. 예를 들어 가구원수가 1인인 경우 표준 가구 구성은 1인가구로 규정하고 최소주거면적 및 방수를 각각 14제곱미터(4.2평), 1K로 정하고 있습니다. 가구원수가 3명이라면 표준 가구 구성은 부부+자녀1 이며, 최소주거면적 및 방수는 각각 36제곱미터(10.9평), 2DK로 정하고 있습니다. 이 때, 방의 개수 설정을 위한 침실분리원칙이 있는데, 부부는 동일한 침실을 사용하고, 만6세 이상의 자녀는 부모와 분리하고, 만 8세 이상의 이성 자녀는 상호 분리하며, 노무보는 별도 침실을 사용하는 내용을 포함하고 있습니다. 만약 가구당 주거면적 및 방 수가 미달할 경우 최저주거기준 미달 가구로 산정합니다. 

② 필수설비

필수설비로는 전용 입식부엌, 전용 수세식화장실 및 목욕시설을 갖추도록 하고 있습니다. 만약 부엌(입식), 화장실(수세식), 목욕시설 중 한 가지라도 단독 사용이 아닌 경우 최저주거기준 미달 가구로 산정합니다. 

③ 구조·성능 및 환경

이에 대한 구체적인 기준은 없습니다. 그래서 최저주거기준 미달 여부를 파악하기 어렵습니다. 따라서 현행 제도만으로는 최저주거기준 미달 가구 규모를 정확하게 파악하는 것이 사실상 불가능합니다. 

게다가 현행 최저주거기준은 주거빈곤의 여건을 면밀히 파악할 수 있는 내용을 담고 있지 못합니다. 최저주거기준에 미달하지 않는다고 해서 주거빈곤 상태가 아니라고 볼 수 없는 것입니다. 실제 정책과 제도를 실천하는 과정에서 적정한 주거 7요소를 중심으로 설계 및 평가가 이뤄지고 있지는 않기 때문에 계속해서 주거빈곤의 모습이 한국 곳곳에서 벌어지고 있습니다. 

2. 청년 주거 빈곤 : 적정한 주거 요소를 중심으로 

1) 청년 주거 빈곤 요소의 기준

적정한 주거를 위한 핵심적 구성 요건은 크게 ① 점유 안정성 ② 양질의 주택 등 물리적 환경의 안정성 ③ 적정주거비 등 경제적 환경의 안정성 총 3가지로 구분해볼 수 있습니다. 그리고 이 구성 요건의 영향요인으로는 인구·사회·문화적 측면에 따른 가구 특성 등이 있습니다. 청년 가구에 관한 통계 및 사례를 바탕으로, 적정한 주거를 위한 구성 요건 및 영향요인 각각을 살펴보며 청년 주거 빈곤의 내용을 살펴보겠습니다.

3. 주거 빈곤에 영향을 끼치는 요인

적정한 주거에 영향을 끼치는 요인들로는 인구 구조, 사회적 환경, 문화적 환경 등이 있습니다. 청년세대가 겪고 있는 사회적 여건이 어떻게 변화하고 있는지, 전국 및 전연령대와의 비교 등을 통해 확인합니다. 

1) 청년을 둘러싼 사회적 환경 변화

박미선(2022)은 청년세대가 겪고 있는 주거 문제를 열악한 주거환경, 부모지원 여부, 부모세대의 경향, 점유형태 등을 과거와 현재로 구분하여 설명하고 이에 따른 사회적 파급효과를 통해 현재 진행되고 있는 청년 주거 이슈를 설명하고 있습니다. 현재 청년 주거 문제는 열악한 주거환경에서의 주거불안이 다양한 구조적 문제로 인해 고착화 될 가능성이 높고, 부모 지원에 따른 격차가 커 사회적 불평등이 주택 부분에서 재생산 되는 문제가 발생하고 있다고 보고 있습니다. 특히 주거사다리가 붕괴하여 자가 마련이 요원해져 이로 인해 다양한 사회적 파급효과가 발생하고 있다고 분석하고 있습니다. 

[그림] 청년주거를 둘러싼 사회적 환경 변화와 이슈 (박미선,2022)

다음 장에서 청년을 둘러싼 보다 자세한 사회적 요건들을 인구 구성 변화와 불평등 관련 통계 등을 통해 살펴봅니다. 

시리즈 읽기

• 우리는 어떻게 주거권을 이야기 해 나갈 수 있을까? (1) 
• 우리는 어떻게 주거권을 이야기 해 나갈 수 있을까? (2)
• 우리는 어떻게 주거권을 이야기 해 나갈 수 있을까? (3)
• 우리는 어떻게 주거권을 이야기 해 나갈 수 있을까? (4)