국제개발협력을 아시나요? 🌐
국제개발협력은 경제 발전 수준이 다른 나라들 간의 협력을 통해 빈곤을 줄이고, 불평등을 완화하며, 지속 가능한 발전을 이루기 위한 국제적 노력입니다. 흔히 개발원조나 국제개발 또는 개발협력이라고도 불리며, 각국 정부와 국제기구, NGO(비정부기구) 등 다양한 주체들이 참여합니다.
그중에서도 정부가 주도적으로 자금을 제공하고 정책을 실행하는 국제개발협력을 특별히 공적개발원조(ODA, Official Development Assistance)라고 구분해 부르는데요. ODA는 개발도상국의 경제와 사회 발전을 돕기 위해 무상 원조나 낮은 이율의 차관(장기 대출) 형태로 지원됩니다.
우리나라는 광복과 한국전쟁 이후 최빈국에서 벗어나 경제 발전을 이루는 과정에서 미국과 유럽을 비롯한 여러 나라들로부터 원조를 받았습니다. 이러한 경험을 바탕으로 이제는 약 130여 개국의 개발도상국에 다양한 지원을 제공하는 공여국*이 되었는데요. ODA 예산은 대부분 국민의 세금을 통해 확보되는데, 2023년 기준으로 우리나라 국민은 1인당 연간 약 85,000원 가량을 대한민국의 ODA를 위해 납부하고 있습니다. 적지 않은 금액인 만큼, ODA가 어떤 전략과 정책에 의해 실행되는지 잘 살피는 것이 중요하겠죠?
(💡 공여국이란 국제 원조를 제공하는 나라를 뜻합니다. 반대로, 원조를 받는 나라는 수원국이라고 해요.)
2025년, 국제개발협력의 큰 방향을 다시 세우는 해 🎯
우리나라의 국제개발협력은 5년마다 새롭게 수립되어 국제개발협력의 중장기 전략 방향을 정하는 '국제개발협력 종합기본계획'을 따르고 있습니다. 2011~2015년의 1차 기본계획, 2016~2020년의 2차 기본계획을 거쳐 현재는 2021~2025년까지 적용되는 3차 기본계획을 따라 연도별 예산과 세부 계획 및 정책들이 시행되고 있는데요. 내년이면 3차 기본계획의 기한이 만료되기에, 정부는 머지않아 2026년부터 2030년까지 우리나라 국제개발협력 정책의 방향성을 제시할 제4차 국제개발협력 종합기본계획을 수립하기 위한 준비를 시작하게 됩니다.
발전대안 피다는 국제개발협력 애드보커시* 시민단체로, 사람과 생명이 소외되지 않는 발전('사람이 꽃피는 발전')을 위해 한국의 국제개발협력을 감시하고 연대를 통해 대안을 모색하는 활동을 합니다. 곧 다가올 3차 기본계획의 종료 시한을 앞두고 피다는 현행 기본계획을 평가하고 차기 4차 기본계획을 위한 제안을 마련했는데요.
여러분도 피다의 분석과 평가를 참고하여, 다음 5년간 한국 정부의 국제개발협력 활동 방향을 규정할 새로운 문서에 어떤 내용들이 반영되면 좋을지 의견을 나누어 주세요!
(💡 애드보커시란: 다양한 사회적 문제를 널리 알리고, 여러 사람들의 목소리를 모아 정책이나 제도의 변화를 위해 노력하는 활동입니다.)
'사람이 꽃피는 발전'의 관점에서 본 제3차 국제개발협력 종합기본계획 🌱
발전대안 피다가 국제개발협력을 평가한 기준
발전대안 피다는 국제개발협력이 "사람이 꽃피는 발전"을 위한 연대의 모습이어야 한다고 생각합니다. 사람이 꽃피는 발전은 무엇일까요? 바로 모든 측면이 조화를 이루는 총체적 발전, 발전의 진짜 의미를 되돌아보며 나아가는 성찰적 발전, 각 나라와 사람들의 고유한 특성과 다양성을 인정하는 다원적 발전, 공동체가 함께 소통하며 방향을 정하는 민주적 발전, 그리고 개발도상국이 스스로 최선의 방식을 결정하는 자주적 발전입니다.
발전대안 피다는 이런 기준을 바탕으로 한국 정부의 제3차 국제개발협력 종합기본계획에서 다음과 같은 세 가지 주요 분야를 평가했습니다.
- 정책이 중요하게 여기는 가치: 국제개발협력이 어떤 가치를 중심으로 이루어지고, '국익'이라는 목표를 어떻게 해석하고 있는지 살펴봤습니다.
- 정책의 성격: 정책이 얼마나 총체적이고, 자주적이며, 성찰적이고, 민주적이고, 다양한 시각을 담고 있는지 평가했습니다.
- 정책의 실행 과정: 주요 목표를 얼마나 달성했는지, 정책이 얼마나 효율적으로 운영됐는지, 그리고 국민의 지지를 잘 얻고 있는지도 분석했습니다.
그럼 이제 평가한 내용을 하나씩 살펴볼까요?
평가 하나: 흔들리는 방향성, 모호한 국익, 그리고 줄어든 최빈국 지원 🤔
이랬다가 저랬다가 왔다 갔다
2021년 초 발표된 3차 기본계획에서 정부는 국제개발협력 계획에서 '글로벌 가치'와 '상생의 국익'을 중요하게 여긴다고 했습니다. 하지만 윤석열 대통령 취임 후 2022년 6월에 발표된 <새정부 국제개발협력 추진방향>에서는 '국익' 언급은 제외되고 '자유민주주의'와 '세계 문제 해결' 같은 가치를 제시했죠. 그런데 2022년 이후의 연도별 시행계획에서는 다시 '국익'이 강조되고 있습니다. 정부가 진짜로 무엇을 목표로 하는지 다소 헷갈리는 대목입니다.
국익이 대체 뭐길래
정부는 국제개발협력이 국익에 도움이 된다고 말하면서도, 국익이 정확히 뭘 뜻하는지는 잘 설명하지 않았습니다. 그렇다 보니 어떤 부처에서는 국익을 "기업이 다른 나라로 나가는 데 도움이 되는 것" 같은 단기적이고 상업적인 측면의 이익으로만 여길 수도 있을 것으로 판단됩니다.
도움이 필요한 나라를 돕는 방식
한국의 원조에 있어 GNI(국민총소득) 1,135달러 이하의 최빈국이 차지하는 비중은 지속적으로 줄어들었습니다. 반면 GNI 1,136달러에서 4,465달러 사이의 하위중소득국에 대한 원조는 오히려 늘어나는 추세인데요. 3차 기본계획 문서에서 정한 중점협력국* 중 최빈국의 수(10개국) 또한 하위중소득국(13개국)보다 적습니다. 가장 가난한 나라를 가장 먼저, 가장 많이 도와야 하는 것이 아닌가 하는 의문이 제기될 수 있는 부분이죠.
(💡 중점협력국이란: 한국이 국제개발협력에서 특히 중요하게 생각하고 우선적으로 지원하기로 정한 나라들로, 3차 기본계획에서는 27개국이 선정되어 있습니다.)
평가 둘: 글로벌 현안과 한국 중심 전략의 공존
명확한 발전상보다는 현안 해결에 집중
한국이 국제개발협력을 통해 어떤 발전을 이루고자 하는지 구체적으로 명시하지 않았습니다. 대신, 인도주의, 경제·사회 발전, 기후변화 같은 현재 중요한 문제를 해결하는 데 초점을 맞추고 있죠.
사회·경제 인프라 우선, 시민사회·정치 발전은 등한시
3차 기본계획 기간 중 한국 정부는 특정 분야에 집중하기보다는 사회와 경제 인프라를 중심으로 지원하고 있습니다. 가장 큰 비중을 차지하는 분야는 보건(12.9%)과 운송 및 창고(9.1%)인데요. 하지만 공공행정, 시민사회, 인권, 언론의 자유 같은 정치 관련 분야에 대한 지원은 아주 적습니다. 예를 들어, ‘민주적 참여 및 시민사회’에 대한 지원은 전체의 0.82%에 불과하죠.
위기 극복 지원에서 농업·여성 중심 성장으로
코로나19 초기에는 경제위기 극복을 돕는 데 집중했지만, 이후에는 일반적인 경제성장과 발전을 지원했습니다. 특히 아프리카와 농업 관련 전략에서는 여성의 경제적 지위 향상이나 농업 기반 경제발전 같은 구체적인 목표를 세웠습니다.
ODA는 한국 기업 해외 진출의 교두보?
한국의 국제개발협력은 한국 기업의 해외 진출을 돕는 데 직접적, 간접적으로 활용되고 있습니다. 예를 들어 대형 인프라 사업을 수주하거나, 기업들이 새로운 시장에 진출할 수 있도록 돕는 방식으로 지원되고 있는데요. 기업 간 네트워킹 기회를 늘리는 것도 포함되어 있습니다.
세계시민의식보다 취업 기회를 향해
청년을 대상으로 하는 봉사단과 인재 양성 프로그램은 사실 협력대상국*보다는 한국을 위한 것으로 기획된 경우가 많았습니다. 프로그램의 주요 목적은 참여자들의 경력 개발, 취업 기회를 늘리는 데 있지만, 세계시민의식이나 개도국에 대한 이해를 높이는 내용은 부족한 편입니다.
(💡 협력대상국이란: 한국의 국제개발협력 지원을 받는 국가들을 지칭하는 용어로, 개발도상국 중에서 한국 정부가 원조를 제공하기로 결정한 국가들을 말합니다.)
평가 셋: 도와줄게, 그런데 이제 우리 조건대로
국익, 기업 중심 ODA와 구속성 원조의 관계
공적개발원조(ODA)는 구속성과 비구속성으로 구분되는데요. 우선 구속성 원조는 공여국의 특정 조건을 따르게 하는 형태로, 예를 들어 인프라 건설 사업에 있어 반드시 공여국의 기업이 생산한 장비를 사용하도록 하는 등의 방식입니다. 반면 비구속성 원조는 수원국*이 원조를 자유롭게 사용할 수 있도록 제약을 최소화한 형태죠.
구속성 원조의 문제점은 수원국의 선택권을 제한하고, 원조가 수원국의 필요보다는 공여국의 이익에 초점이 맞춰지게 만든다는 것입니다. 이런 이유로 OECD와 국제사회는 비구속성 원조를 늘릴 것을 권장하고 있는데요.
3차 기본계획 기간 중 한국의 유상 ODA 비구속성 비율은 2021년 54.1%, 2022년 46.3%로 여전히 낮은 수준입니다. 무상 ODA 비구속성 비율은 2021년 86.2%, 2022년 88%로 목표인 95%에 가까워지고 있지만, 일부 무상 ODA 시행 기관은 구속성 비율이 100%에 달하기도 하는 등 아주 높게 나타나기도 하는데요. 앞서도 지적한 한국의 '국익' 중심 정책은 한국 기업의 이익을 강조하며 ODA를 활용하게 하고 있어, 이는 유상 ODA 비구속성 비율 개선에 부정적인 영향을 미칠 가능성이 커 보입니다.
평가 넷: 심화되는 지구촌의 위기 속에서 요구되는 성찰
협력대상국 내 불평등 문제에 무관심한 한국 ODA
2021~2024년 3차 종합기본계획 기간 동안 정부가 발간한 국제개발협력 정책 문서들은 '불평등'이라는 단어를 거의 언급하지 않고 있습니다. 국제개발협력의 중요한 기준인 지속가능발전목표(SDGs)가 불평등 해소를 중요하게 다루고 있고 국제사회에서도 이를 강조하는 상황에 비해, 한국 국제개발협력 정책 문서에서 불평등에 대한 관심은 미흡한 편이라는 점이 아쉽습니다.
기후위기 대응: 정책의 추상성과 실행의 구체성
3차 종합기본계획 기간 동안 정부 정책문서는 기후위기에 대해 "기후변화 관련 개발협력 이슈에 선제적 대응"이나 "기후변화 대응 영향 체계 보완"(2024년 국제개발협력 종합시행계획) 같은 일반적인 방향만 제시했습니다. 하지만 기후위기와 불평등, 취약성 해소, 빈곤 퇴치 같은 이슈를 긴밀하게 연결하지는 못했는데요. 한편 ODA 시행 부처별 전략이나 분야별 전략에서는 기후위기 대응이나 기후 적응력 강화 등을 목표로 한 구체적인 계획들을 담고 있었습니다.
안중 밖의 민주주의
협력대상국의 발전을 규정할 때 민주주의와 같은 정치적 측면은 경제 및 사회적 측면 못지않게 중요한 내용입니다. 민주주의를 지원하는 방식은 여러가지가 있을 수 있는데, 정치제도로서의 민주주의 지원, 그리고 인권·성평등·언론·시민사회 강화 등 넓은 의미로서의 민주주의 지원이 있습니다. 3차 종합기본계획 기간 중 한국의 국제개발협력 정책은 협력대상국의 민주주의 지원에는 매우 관심이 적은 것으로 평가되었습니다. 중앙선거관리위원회가 아주 제한적으로 민주주의 지원을 위한 계획을 일부 수립하고 있었어요.
아직 갈 길이 먼 현지 시민사회 협력
정부는 국제개발협력에서 수원국 NGO와의 협력에 관심이 적고, 구체적인 예산이나 프로그램보다는 방향성만 제시하고 있습니다. "수원국 NGO와의 협력 등 현장 중심 지원 확대"(새정부 국제개발협력 추진방향) 같은 선언적인 내용이 대부분인데요. 수원국 시민사회와의 협력은 2019년에 발표된 <국제개발협력 분야 정부-시민사회 파트너십 기본정책>의 이행 방안 중 하나로 제시되어 있는데, 아직 구체화되지 않은 모습입니다.
협력대상국의 취약계층에 대한 고려는 어떻게 반영되고 있을까
정부의 국제개발협력 정책문서에서는 취약계층에 대한 정의나 구체적 개념이 부족한 것으로 평가됩니다. 주로 여성·아동·난민이 언급되며 장애인과 노인이 추가적으로 제시되고 있는데요. 취약계층의 정의에 대한 모호한 해석은 ODA의 시혜성을 가중시킬 우려가 있습니다. 또한, 협력대상국 내 수도와 지방 간 격차를 고려한 취약층에 대한 인식도 부족하다는 한계가 있습니다.
한편, 각 부처별 및 권역·주제별 전략 문서에서는 구체적인 사업 계획 속에서 취약계층에 대한 내용을 제시하고 있습니다.
평가 다섯: 정책 결정 과정에는 누가 어떻게 참여하나
사업 수행 파트너로 국한된 시민사회
정부는 국제개발협력 정책을 수립하는 과정에서 시민사회, 학계, 기업, 지방자치단체를 제한적으로 참여시키고, 사업 수행의 파트너로 규정하고 있습니다. 하지만 시민사회의 경우, 주로 사업 발굴과 파트너십에 국한된 형태로 참여하고, 인도적 지원, 보건, 교육 등 분야별 전략 수립이나 정책 전반에서는 참여가 부족합니다.
반면 학계와 지자체는 정책 수립 과정에서 협의와 소통의 대상으로 설정되며, 학계는 개발협력의 외연 확대를 위한 협력 대상자로도 많이 언급되고 있습니다. 기업은 주로 사업 수행 파트너로 자리 잡고 있으며, 지방자치단체는 정책 협의와 소통 대상으로 설정되면서도 사업 수행자로서 외연 확대와 역량 강화 역할을 맡고 있습니다.
평가 여섯: 일관된 비전, 그러나 정권 교체로 인한 정책 혼선
정권 교체와 정책 내용 변화
3차 종합기본계획에서 설정한 바에 따라 2021~2024년의 연도별 시행계획 또한 정권 교체와 무관하게 최종 비전을 '글로벌 가치 및 상생의 국익 실현'으로 일관되게 제시하고 있었습니다. 중점 과제의 수도 매년 12개로 동일했는데, 연도마다 국제 정세 및 대내외 환경 등의 영향에 따라 중점 과제 분야는 조금씩 차이를 보였습니다. 예컨대 ’위기대응 및 회복지원‘은 2024년에 새로 과제로 설정됐는데, 이는 2022년 러시아-우크라이나 전쟁 및 2023년 튀르키예·시리아 지진의 영향으로 판단됩니다.
정권 주기와 계획 주기의 불일치
국제개발협력 종합기본계획 수립 주기와 정권 주기는 모두 5년으로 동일하지만 그 주기가 도래하는 시기가 일치하지는 않습니다. 3차 종합기본계획(2021~2025) 기간 중인 2022년 문재인 정부가 임기를 마치고 윤석열 정부가 집권하며 새로운 국제개발협력 추진 방향(2022년 6월)을 발표했는데요. 이는 기존 계획 시행 2년 차에 새로운 비전과 전략목표가 추가된 셈입니다. 이러한 불일치는 근본적인 조정 없이는 계속될 것이며, 지속적인 비효율성을 초래할 수 있을 것으로 보입니다.
평가 일곱: ODA, 뭔지는 아는데 필요성은 글쎄? '국내 먼저' 인식에 묶인 국민 지지
ODA도 결국 국민의 세금으로 수행되는 활동이기에, 정부는 국민의 지지를 매우 중요하게 여기며 이를 확보하기 위한 다양한 프로그램을 실행하고 있습니다. 그러나 ODA에 대한 국민들의 지지율, ODA 규모를 더 확대해야 한다는 의견, 그리고 정부 ODA의 효과성에 대해 긍정적으로 평가하는 비율은 눈에 띄게 감소하고 있습니다. ODA에 대한 국민의 인지도는 꾸준히 높아지고 있는데, 그에 비해 긍정적인 여론은 오히려 줄고 있다는 건 꽤나 걱정스러운 상황이 아닐 수 없죠.
특히, ODA 찬성과 반대의 주요 이유는 모두 '한국의 경험과 경제 상황'에 초점이 맞춰져 있다는 공통점이 있는데요. 이는 한국 ODA에 대한 국민적 이해가 국제적인 필요보다는 국내 상황과 연결되어 있음을 보여줍니다.
함께 만드는 한국 국제개발협력의 다음 5년 🌈
지금까지 살펴본 것처럼, 국제개발협력 3차기본계획(2021~2026) 하에서 한국의 공적개발원조(ODA)는 "글로벌 가치와 상생의 국익 실현"이라는 비전을 유지하며 규모를 확대해 왔지만, 정책 방향성과 구체적인 목표 설정에서 여전히 모호함이 남아 있습니다. 특히 최빈국 지원 감소, 기후위기와 불평등에 대한 부족한 대응, 민주주의 및 현지 시민사회 지원의 소홀함 등 총체성과 성찰성 측면에서 특히 아쉬운 점이 많은데요. 또한, 시민사회와 학계의 참여가 제한적이며, 정책 결정 과정에서의 민주성 강화가 필요합니다. 국민적 지지도 ODA의 필요성과 효과성에 대한 낮은 인식과 '국내 우선'이라는 관점에 묶여 하락하는 추세입니다.
발전대안 피다는 한국 ODA가 국제사회에서 책임 있는 공여국으로 자리 잡기 위해서는 정책의 일관성과 구체성을 강화하고, 불평등 해소·기후위기 대응·민주주의 지원 등 국제사회의 보편적 가치를 중심에 두는 한편, 국민적 공감과 지지를 바탕으로 지속가능한 발전을 위한 역할을 다해야 한다고 보는데요.
이를 바탕으로 발전대안 피다는 다음과 같은 19개의 정책 방향을 제안합니다.
- 기후 위기, 보건 위기, 불평등 등 복합적 글로벌 위기에 대응하기 위한 인류 보편적 가치를 우선시해야 합니다.
- ODA가 단기적 상업·외교 수단에 머물지 않도록 인권, 평화, 빈곤 퇴치를 국익으로 명확히 정의하고, 다양한 주체들이 참여하는 사회적 논의 구조를 마련해야 합니다.
- 최빈국에 한국 ODA의 50% 이상을 배정하고, 협력대상국 선정 시 최빈국 비중을 50% 이상으로 하여 가장 취약한 이들을 우선 지원해야 합니다.
- 협력대상국 발전에 대한 비전과 주요 가치를 구체적으로 제시하되, 한국 모델을 일방적으로 이식하려는 태도를 피해야 합니다.
- 사회·경제 지원을 유지하며, 실질적 민주주의를 강화할 수 있는 공공행정과 시민사회 지원을 확대해야 합니다.
- 경제 부문 발전을 위한 지원의 내용을 종합적이고 구체적으로 제시해야 합니다.
- ODA가 기업의 해외 시장 진출 수단으로 전락하지 않도록 규제하고, 기업의 청렴성과 현지 부정적 영향을 최소화하기 위한 지침을 마련해야 합니다.
- 청년 봉사단과 인재양성 프로그램의 목적을 협력대상국 발전과 청년층의 세계시민의식 함양으로 설정해야 하며, 파견 청년들의 노동 환경 개선 방안을 마련해야 합니다.
- 유상 ODA의 비구속성 비율 목표를 상향 조정하고, 무상 ODA에서도 구속성 비율이 높게 나타나는 부문들에서 이를 줄이기 위한 구체적 노력이 필요합니다.
- 불평등 해소를 국제개발협력의 주요 목표로 삼고 구체적 방안을 제시해야 합니다.
- 기후변화가 빈곤과 취약성에 미치는 영향을 고려해, 기후변화 적응과 회복력 강화를 위한 전략을 종합적으로 수립해야 합니다.
- 민주주의 발전을 위한 종합적 전략을 국제개발협력 계획에 포함하고 구체적 지원 목표를 명확히 해야 합니다.
- 현지화와 상호 학습의 중요성을 반영해, 현지 시민사회와의 협력을 강화하고 이를 위한 예산과 독립적 프로그램을 마련해야 합니다.
- 협력대상국 내 취약층 지원을 위한 종합적 접근을 마련하고, 관련 전략을 현재 상황에 맞게 개편해야 합니다.
- <국제개발협력 성평등 전략 및 이행 지침>을 모든 ODA 수행 부처와 이해관계자가 적극 활용하도록 홍보와 교육을 강화해야 합니다.
- ODA 규모 확대와 양·다자 비율, 유·무상 비율 목표를 유지하고, 시민사회 협력 예산을 국제 수준에 맞게 확대해야 합니다.
- 국내 시민사회, 학계, 기업, 지자체를 정책 수립과 실행 과정에 더 적극적으로 참여시켜야 합니다.
- 국제개발협력 종합기본계획 기간을 정권 주기와 맞춤으로써 정책의 연속성과 효율성을 제고해야 합니다.
- ODA에 대한 국민 지지를 확대하기 위해 세계시민교육, 투명성 제고, 그리고 청년층의 인식을 높이는 장기적 접근이 필요합니다.
시민 여러분은 어떻게 생각하시나요?
'사람이 꽃피는 발전'을 위해 새로이 수립될 4차 기본계획은 어떤 방향성과 전략, 내용을 담고 있어야 할까요?
아래의 질문들을 참고하셔서 자유롭게 의견을 나누어 주세요! 남겨 주신 의견은 발전대안 피다가 발행할 정책보고서 <‘사람이 꽃피는 발전’의 눈으로 바라본 국제개발협력 종합기본계획 평가와 제안>에 '시민 제안'으로 함께 실립니다.
- 한국ODA가 지향해야 할 '인류 보편의 가치'로는 어떤 것을 제안할 수 있을까요?
- 협력대상국이 스스로의 발전을 계획하고 실행할 수 있도록 한국이 어떤 지원을 해야 할까요? 한국의 발전 모델을 이식하려는 접근은 어떤 점에서 조정이 필요할까요?
- ODA에 대한 국민의 이해와 지지를 높이기 위해 어떤 방식으로 세계시민교육을 확대하고, 원조 투명성을 강화할 수 있을까요?
- 한국이 협력대상국의 민주주의를 위해 어떤 역할을 할 수 있을까요? 민주주의에 기여하는 것이 ODA의 목표가 되는 것에는 동의하시나요?
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