숙의민주주의와 시민주도 공론장

숙의민주주의와 시민주도 공론장

이 글은 한국행정연구원에서 2019년 2월 26일에 발간한 ‘행정포커스’ 138호에 ‘시민주도 공론장의 발전, 민주행정의 새로운 동학’이라는 제목으로 실린 글로, 현 시점에서 봤을 때 충분히 업데이트 되지 않은 부분들이 있습니다. 이를테면 2019~2022년 동안의 사회적협동조합 빠띠의 수많은 시민주도 공론장 사례 등이 반영되어 있지 않습니다. 빠띠 홈페이지에서 확인해 주세요!

공론화의 시대? 공론화 유행의 시대?

2019년 1월 28일, 한국리서치와 한국사회갈등해소센터가 발표한 ‘2018 한국인의 공공갈등 의식조사’에 따르면 조사 대상자의 52.4%가 이번 정부에서 갈등이 늘었다고 대답했고, 47.1%가 갈등 해소 노력이 부족하다고 대답했다고 합니다. 게다가 90%가 집단 간 갈등이 심각하다고 답했다고 합니다. 기업과 노동자 간의 노사 갈등, 빈부 갈등, 보수와 진보의 이념 갈등, 정규직과 비정규직 간의 갈등 등이 심하다고 인식되고 있으며, 최근 몇 년 사이 남녀 간의 젠더 갈등이 전면에 부상한 것으로 드러났다고 합니다. 이러한 갈등들의 해소 방안은 공론화가 행정 신뢰도를 높이고 숙의민주주의에 기여한다는 대답이 65.3%라는 점에서 확인할 수 있듯이 ‘공론화 법제화’로 제시되고 있습니다. 이는 신고리 원전 공론화, 대입제도 개편 공론화, 제주교육 공론화 제도화, 서산시 자원회수시설 공론화 등, 최근 정부에 의해 이루어진 제도적 공론화 실행 경험에서 비롯되는 것으로 보입니다.  

가장 먼저 떠오르는 사례는 ‘신고리 원전 공론화’입니다. ‘신고리 5, 6호기 공론화위원회’는 신고리 5, 6호기 건설을 계속하되, 탈원전 정책은 지속하기로 결론을 냈습니다. 이에 따라 차후의 다른 원전 건설 계획은 백지화되었습니다. 전면 백지화를 주장하는 쪽에서는 원전이 늘어난다는 점에서 탈원전 정책이 아니라 여전히 원전 확장 정책이라고 비판을 하고 있습니다. 원전을 지지하는 쪽에서는 다른 원전의 건설 백지화가 이후의 전력 공급에 차질을 빚을 것이라고 비판할 것입니다. 공론화 결과를 지지하는 입장은 공론장에서 절차적 합리성을 거쳐 합의에 도달했기 때문에 민주적으로 공공정책 추진의 정당성을 확보하였다고 평가하고 있는 것 같습니다. 신고리 공론화는 숙의민주주의의 제도화라는 차원에서 국가가 민주주의를 심화하는 방향으로 나아가고자 하는 데에서 중요한 경험이라는 점에서 큰 의미가 있습니다. 하지만 원전을 건설 하느냐 마느냐의 문제가 아니라, 한반도 에너지 공급 정책의 미래 비전 혹은 대안적 방향성은 어떠해야 하는가에 관한 논의가 충분히 이루어졌다고 보기는 어렵다는 점에서, 단발성으로 이루어지고 정당화에 그쳐서는 안 되며, 지속적인 논의가 이루어져야 하는 것은 아닌지 질문해야 할 필요가 있을 것 같습니다.

다음으로 떠올릴 수 있는 사례는 ‘대입제도 개편 공론화’입니다. 교육부는 대학입시 개편 안을 ‘열린 안’으로 국가교육회의에 넘겼고, 이는 이견이 크고 사회적 합의가 충분치 않아 공론화 과정 통해 합리적 대안을 마련하겠다는 의도라고 설명하였습니다. 대입제도 개편 공론화는 시나리오 워크샵에 의해 제안 된 4가지 의제 중 시민참여단이 숙의를 거쳐 선택을 하는 방식으로 이루어졌습니다. 그런데 시민참여단은 교육부와 마찬가지로 납득할만한 결론을 도출하지 못하였습니다. 보고서에 따르면 의제 간에 치열한 경쟁이 있었지만 시민참여단에게 납득 가능한 대안을 제시하지는 못하였고, 특정 의제의 선택이 불필요한 갈등을 불러일으킬 것으로 우려되었다는 것입니다. 전문가들은 시민이 아닌 특정 전문가들로만 구성된 시나리오 워크샵의 임의적인 의제 설정, 공론화의 외주화, 정책위기 극복을 위한 동원으로서의 공론화 목적 등이 문제라고 지적하였습니다. 무엇보다도 교육에 관한 다양한 가치관과 첨예한 이해관계가 얽혀 있는 복잡한 사안에 대해 단발적인 공론화 절차로는 결론이 나기 어렵다는 점을 받아들이고, 장기적인 과정으로서 대안적인 미래 비전을 만들어가는 공론장을 구축해야 하는 것은 아닌지 질문해야 할 필요가 있을 것 같습니다. 

다시 갈등 의식조사로 돌아가서 흥미로웠던 점은 갈등해소 방안으로 공론화 법제화에 공감하는 동시에 공론화가 책임회피 수단으로 남용 가능할 것이라고 대답한 사람이 52.3%라는 점입니다. 이는 공론화 결정 여부를 정부의 결정에 따라야 한다고 대답했던 비율이 10.7%에 불과하고, 일정 여건을 구비해 국민의 제안에 따른다는 비율이 58.5%에 육박하는 것과 관련이 있을 것입니다. 앞서의 두 사례가 정부 주도의 제도로서의 공론장이라고 볼 수 있다면 이는 민주주의의 심화, 숙의민주주의의 발전이라는 관점에서 일보 진전한 것임에도 불구하고 그것만으로는 충분하지 않다는 점을 보여주고 있는 것입니다. 그렇다면 민주주의는 왜 심화 될 필요가 있고, 숙의민주주의가 어떻게 그것을 가능하게 하는지, 그리고 정부 주도의 제도 공론장으로는 왜 여전히 한계가 있고, 어떻게 그것을 넘어 더 나아갈 수 있을지 생각해 볼 필요가 있습니다. 

대의민주주의의 한계에 대한 대안으로서의 숙의민주주의

협의의 대의민주주의는 선거 참여를 통한 대표자의 선출, 3권 분립 등 민주주의 제도를 지칭합니다. 이러한 민주주의에 대한 협소한 이해로 인해 정책의 결정, 집행, 평가 등의 과정에서 민의가 충분히 반영되지 못하고, 특히 소수자들의 의견이 전혀 반영되지 못한다는 비판 속에서 대의민주주의의 한계를 극복할 필요가 있다는 문제의식이 대두합니다. 그리고 시민들의 참여가 민주주의를 심화하는 데 중요하다는 관점이 대두하게 됩니다. 

‘시민참여’는 행정에 시민이 참여하여 정책 결정 및 평가 등, 정책 과정 전반에 영향을 미치는 것을 의미합니다. 자문위원회, 공청회, 시민운동을 통한 참여 등의 방법을 들 수 있습니다. 대의의 정도를 강화하는 차원뿐만 아니라 행정에 대한 시민들의 지지 확산이라는 차원에서도 중요합니다. 이는 ‘참여 민주주의’와 궤를 같이 합니다. 시민참여라는 정부 차원의 슬로건 하에 이루어지는 정책들이 실제로는 관에 의한 민의 동원, 정책 추진의 정당화 차원이 될 수 있다는 비판 속에서 ‘시민주도’라는 슬로건이 등장하고 있습니다. 수동적인 참여가 아니라 자발성과 자율성에 입각한 시민들의 주도적 참여가 필요하다는 의미를 담고 있습니다. 민과 관의 협력 관계 구축을 통한 통치라는 의미의 ‘거버넌스’도 민주주의의 심화라는 차원에서 동일선상에서 추진되는 것으로 생각할 수 있습니다. 이러한 관점들은 시민참여를 증대하여 대의의 정도를 높인다는 점에서 대의민주주의에 대한 직접민주주의적 보완을 강조하는 것입니다.

하지만 이러한 시민참여를 강조하는 접근에는 공적 의제들에 대한 다양한 시민들의 숙의가 빠져 있는 경향이 있습니다. 자칫하면 얕은 정보에 의존하여 일면 합리적이면서도 일면 무지한 상태로 순간의 선호를 모아내는 데 그칠 수 있습니다. 미디어의 편향된 정보와 정치권력의 의도로부터 자유롭지 못할 수도 있습니다. 뿐만 아니라 자발적으로 참여하는 시민들의 집단적 편향성 문제가 생길 수도 있습니다. 반면 숙의민주주의는 시민들의 주도적 참여를 전제로 시민들의 숙의와 포괄적 대표성을 더하여 한 단계 더 나아가고자 합니다. 

숙의민주주의를 이해하는 데에서 가장 중요한 것은 ‘공론화’와 ‘공론장’을 정확하게 이해하는 것입니다. 공론은 공적 의제에 관하여 모아진 의견입니다. 좀더 정확하게 말하자면, 단순히 조사를 통해 다수의 의견을 파악한 여론과 달리, 공론은 충분한 시간과 적절한 절차의 과정을 거친 깊은 토론, 즉 숙의를 통해 재형성된 여론이라 할 수 있습니다. 공론화는 공적 의제에 관하여 다양한 의견들을 모으는 과정을 말합니다. 좀더 구체적으로 경험의 맥락에서 보면, 공론화는 공공성을 지니지만 논의되지 않는 의제를 여럿이 의논하는 대상이 되도록 하는 것이라는 의미와 공공 정책 관련 의사결정 과정에 시민들의 의견을 확인하고 결집하는 과정이라는 의미로 쓰이고 있는 것 같습니다. 정부에서 추진하는 공론화는 대개 후자의 의미이고, 시민사회에서 새롭게 제기하는 공론화는 전자인 경우가 많습니다. 공론장이란 공적인 문제를 논의하는 공간을 의미합니다. 좀더 구체적으로 말하자면 공론장이란 정부를 포함하는 국가와 시민들로 이루어진 시민사회 사이에서 형성되는 공간으로서, 시민들이 평등하고 자유롭게 숙의하여 사회적 합의를 도출해 내는 공적 공간을 말합니다. 이러한 논의에 따라 숙의민주주의는 시민 주도적 참여에 의해 공론장에서 공론화라는 의사수렴 제도 및 실천들에 의해 의사결정이 이루어지는 민주주의라 할 수 있습니다. 

숙의민주주의는 시민들의 상호 이해를 통해 사회적 연대의 가능성과 합의의 가능성을 높입니다. 그리고 사회갈등을 극복하거나 예방하고, 참여자들의 책임감이 높아져 결과에 대한 수용성이 높아지게 됩니다. 무엇보다 민주시민으로서의 역량이 강화되어 민주주의 사회의 일원으로 활동할 수 있게 됩니다. 이렇듯 숙의민주주의는 대의민주주의의 한계를 보완하고 민주주의의 심화를 가능하게 합니다. 

정부 주도의 제도 공론장의 한계와 다양한 시민주도 공론장의 가능성

지금까지 논의한 숙의민주주의는 현재 폭발적으로 시도되고 있는 정부 주도의 제도 공론장과 대체로 조응합니다. 앞서 언급한 신고리 원전 공론화와 대입제도 개편 공론화의 사례에서 볼 때, 정부 주도의 제도 공론장은 정부가 이미 추진중인 정책과 관련한 갈등을 해결하고자 하는 목적에서 짧은 시간 안에 결론을 내려하고 그것을 정당화하려는 경향이 강한 것 같습니다. 그리고 공정하고 객관적인 설계와 관리, 즉 절차에만 초점을 맞추는 경향이 있습니다. 정부 주도의 제도 공론장을 민주주의의 진전이라고 평가하더라도 한계를 주목하고 극복할 필요가 있을 것입니다.  

정부 주도의 제도 공론장의 한계는 앞서 살펴봤던 하버마스식의 거시적인 국가 공론장 자체에 내재하는 한계와 깊은 관련이 있습니다. 국가기구에 대항하는 시민사회의 공론장 역할을 강조하지만 최종적인 의사결정 권한을 여전히 국가기구에 위임하기 때문입니다. 뿐만 아니라 평등한 시민들의 이성적 논의를 전제하고 있지만 현실의 제도 공론장은 약자, 소수자들의 경험에 대한 표현을 다수자의 관점에서 억제하고 배제하는 경향이 있을 수밖에 없기 때문입니다. 이러한 문제들을 극복하기 위해 위해서 시민들이 주도하는 시민사회 공론장의 가능성, 시민에 의한 자발적 공론화의 가능성을 생각해 볼 필요가 있습니다. 

‘시민사회 공론장’은 시민 주도의 자율적 참여를 통한 시민사회 차원의 다양한 공론장 실험들을 의미합니다. 가장 작게는 개인 대 개인 간의 숙의 토론을 말할 수도 있겠지만 그보다는 다양한 단위의 집단, 조직, 공동체 등의 다양한 영역에서 다양한 주제로 이루어지는 다양한 숙의 토론 방식들의 실험들을 의미합니다. 이를테면 제가 몸담고 있는 ‘바꿈, 세상을 바꾸는 꿈’에서는 민주주의의 심화를 위한 시민사회의 역량 강화라는 차원에서 다양한 공론장 실험들을 수행하고 있습니다.(바꿈은 2020년 초에 해소) 청년들이 자신들의 중요한 문제로 여기는 젠더 문제, 대학 문제, 어린이집 영유아교사의 노동 조건 문제 등과 같은 다양한 주제로 공론장 실험을 진행하였습니다. 공론장 실험은 공론조사를 응용한 정책 배틀, 사이언스 슬램을 차용한 정책 경연, 합의회의, 월드카페 등의 다양한 형식으로 이루어졌습니다. 공론장 실험들이 기존의 행사들과 다른 것은 참여자들로 하여금 소비자나 수동적 참여자가 아니라 능동적 참여자로 논의하고 자신의 참여로 인해 산출되거나 변화된 결과물을 확인할 수 있도록 한다는 것입니다. 다양한 시민사회 공론장에 참여하는 시민들은 민주시민으로서의 주도적 역량을 점차 갖출 수 있게 됩니다.

‘풀뿌리 공론장’은 시민사회 공론장과 상당 부분 겹치는 것으로 생각될 수 있지만 독자적인 영역과 의미를 가지고 있습니다. 풀뿌리 공론장은 ‘지역’ 차원에서 실현되는 생활세계의 일상적 공론장을 의미합니다. 풀뿌리 공론장은 정부 주도 제도 공론장뿐만 아니라 시민사회 공론장 또한 협의의 의미에서 시민사회단체들 중심으로 이루어지는 경향이 있으며 시민 개개인들의 문제의식들을 충분히 대의하지 못한다는 문제의식 속에서 제기된 것입니다. 풀뿌리 공론장의 대표적인 최근 사례로 대전의 ‘누구나 정상회담’을 들 수 있습니다. 2018년 지방선거 시기에 대전지역의 시민들은 자체적인 대화 모임을 거쳐 지방선거 의제들을 도출했고 후보와 협약을 맺기도 하였습니다. 또 다른 사례로 ‘월평공원 공론화’를 들 수 있습니다. 아파트 단지가 공원에 들어서게 되는 상황이 되자 찬반 속에서 공론화위원회가 시민숙의단을 모아 현장답사 및 상호토론을 거쳐 산출한 결과를 지방정부에 전달하여 정책결정에 영향을 미친 사례입니다. 풀뿌리 공론장은 각 지역별로 일상적인 공론장에 시민들이 상시적으로 참여할 수 있다는 점에서 풀뿌리 민주주의와 지방자치의 토대가 될 수 있습니다.

시민사회 공론장과 풀뿌리 공론장도 거시적인 공론장의 문제, 정부주도의 문제를 피할 수는 있지만 대표성의 문제가 잔존할 수 있습니다. 일각에서 제기된 ‘소우주(microcosm) 모델’은 무작위로 추첨 선발한 사람들로 구성된 시민들의 작은 공중이 숙의토론의 단위가 된다는 내용을 담고 있으며, 이는 대표성을 확보하면서도 효율적이고 효과적일 것으로 기대되고 있습니다. 시민사회 공론장과 풀뿌리 공론장도 항상 반드시 그래야만 하는 것은 아니지만 가능하면 소우주 모델과 결합되는 방식으로 설계할 필요가 있을 것입니다.

그리고 ‘디지털 공론장’을 별도의 공론장 영역 및 실험의 차원에서 중요하게 여겨야 합니다. 디지털 공론장이란 온라인과 오프라인이 분리되어 있지 않고 동시에 작동하고 있음을 전제하는 개념입니다. 디지털 공론장의 발전 및 확산을 추구하는 민주주의 활동가 그룹 ‘빠띠’가 제작 및 운영하는 서울시의 디지털 민주주의 플랫폼 ‘민주주의 서울’을 일례로 들 수 있습니다. ‘민주주의 서울’에 난임 시술 받는 사람이 주기적으로 꼭 맞아야 하는 주사를 보건소에서 맞게 해달라는 청원글이 올라왔습니다. ‘민주주의 서울’은 50명이 공감하면 부서가 답변하고, 500명이 공감하면 공론장이 열리고, 5천명이 공감하면 박원순 서울시장이 답변하도록 설계되어 있습니다. 해당 의제는 공론의제선정단 회의에서 논의 후 공론화 단계를 밟아 제안된 발굴 사례로 서울시에서 당사자와 만나고 시민제안 워크숍을 열기도 하였습니다. 디지털 공론장에서 시민들이 자신의 목소리를 내고 의견을 나누는 과정이 일상적으로 이루어지게 된다면, 디지털 공론장 또한 일상적 공론장의 핵심적인 공간으로 자리매김 할 수 있게 됩니다. 

시민사회 공론장, 풀뿌리 공론장, 디지털 공론장에 능동적으로 참여하며 민주시민으로서의 역량을 강화한 시민들은 정부 주도의 거시적인 국가 제도 공론장에서도 점차 자신들의 주도성을 확보할 수 있게 될 것입니다. 더 나아가 시민주도 제도 공론장의 가능성도 생각해 볼 수 있게 됩니다. ‘시민주도 제도 공론장’이란 시민사회가 기획 및 주도를 하고 정부가 운영 및 지원을 하는 거시적 제도 공론장이라 생각해 볼 수 있을 것 같습니다. 지금까지의 논의에서 중요한 것은 공론장이 국가 차원의 하나의 거대한 영역으로 생각되어서는 안 된다는 것입니다. 다양한 영역에서의 다양한 형태의 시민주도 공론장이 있을 수 있고 제각각의 역할을 수행할 수 있도록 조성되고 발전될 필요가 있다는 것입니다. 그리고 다양한 공론장들이 서로 연결되어 선순환하는 네트워크가 이뤄질 수 있도록 지원할 필요가 있습니다. 이러한 공론장의 발전 방향은 민주시민들의 역량을 강화할 것입니다. 역량을 갖춘 민주시민들의 주도적 참여에 의한 숙의민주주의는 갈등 회피나 덮기가 아닌 근본적인 해결의 가능성을 높이고, 시민들의 의제 설정 권한을 확대할 것입니다. 정부의 관심 정책만이 아닌 시민들의 공익, 배제된 자들의 목소리를 주목하게 될 것입니다. 시민주도 공론장들의 발전은 국가 차원의 거시적 제도 공론장이 제 역할을 하는 데 필수이며, 좀더 정확한 의미에서의 거버넌스, 주민자치, 지방분권 등을 가능하게 하는 중요한 토대가 됨으로써 민주주의의 발전에 기여할 것입니다.

시민조차 되지 못한 배제된 자들의 임파워먼트를 통한 민주주의의 급진화 

아직 좀더 남은 이야기가 있습니다. 민주주의의 심화와 관련 된 논의들의 이면에는 시민의 ‘임파워먼트empowerment’에 대한 강조가 공통적으로 존재합니다. 임파워먼트는 단순히 역량 강화를 의미하는 것이 아니라 힘ㆍ권력을 가지지 못했거나 적게 가진 자에게 더 많이 주는 것을 의미합니다. 조금 깊이 들어가면 시민 자신의 자발적 표출, 시민들이 자율적으로 행동할 수 있는 공간과 자원의 지원과 독려, 시민들의 조건과 요구를 표현할 수 있는 담론의 구성 등을 의미합니다. 뿐만 아니라 그러한 요인들을 잘 이루어질 수 있도록 하는 제도화와 요인들 간의 생산적인 관계의 발전 등을 포함합니다. 시민은 정의상 민주사회의 구성원으로서 권리와 의무를 가집니다. 하지만 현실에서는 성소수자, 난민, 여성, 청년과 같이 충분히 시민으로서의 권리를 누리지 못하고 배제된 자들이 존재합니다. 시민들의 더 많은 임파워먼트도 중요하지만 ‘배제된 비시민’의 임파워먼트 또한 그에 못지않게, 혹은 더 중요하다는 것입니다. 

시민의 주도적 참여에 의한 숙의민주주의의 발전, 민주주의의 심화는 분명 더 나은 대의민주주의를 의미하지만, 급진적 실험을 통한 사회구조 혹은 제도의 변형까지 생각하기는 어렵습니다. 하지만 제도로서의 민주주의 정치체제 역시 역사적으로 구성된 것이며 그 자체의 변형으로 나아갈 수도 있다는 점을 일부러 막아둘 필요는 없을 것 같습니다. 급진적 실험의 성공과 성과는 제도 혹은 구조의 변형을 가능하게 해주는 맹아가 되며, 때로는 변형 그 자체를 의미하게 될 수도 있기 때문입니다. 일례로 청년 당사자들에게 예산 편성 등의 행정 권한을 상당 부분 직접적으로 위임하기로 한 서울시의 청년자치정부는 기존에 시도되지 않던 급진적인 실험으로 민주주의를 급진화하려는 전략으로 평가될 수 있을 것입니다. 민주주의의 급진화는 시민조차 되지 못하는 배제된 자들의 임파워먼트와 급진적 실험에 의한 구조 혹은 제도의 변형이라는 내용을 담고 있는 더욱 진전된 민주주의를 지향하는 것입니다. 숙의민주주의와 공론장의 발전은 그 자체로 민주주의의 심화를 의미하지만 민주주의의 급진화를 배제하지 않으며 오히려 급진화와 잘 조화될 수 있습니다. 이상적 담화 상황에서의 합리적 토론에 의한 상호합의라는 의사소통 가능성을 지향하는 숙의민주주의의 관점은, 제도로서의 민주주의를 물신화하지 않고, 더 나은 민주주의적 제도로의 변형에 관한 합의를 생각해 볼 수 있도록 한다는 점에서 그렇습니다.