따로국밥 기후정치_왜 기후위기를 걱정하는 시민의 뜻은 정치에 반영되지 않을까?

○ 기후위기 인식은 높으나, 제대로 다루지 않는 정치권

우리나라 사람들의 기후위기에 대한 인식은 전 세계적으로도 매우 높게 조사된다. ‘지구온난화로 이어지는 기후변화가 있다’라는 문항에 세계 39개국의 평균은 85%이지만, 한국은 95%로 두 번째로 높았다(WIN World Survey, 2019). 인간활동 때문에 기후변화가 발생했다고 믿는 비율도 미국 66%, 일본 53%보다 훨씬 높은 86%로 조사되었다(ipsos, 2020). 또한 다른 국내 조사에서, 다른 국가들에 비해 우리나라 기후위기 대응은 ‘미흡한 수준’이라는 응답이 73.5%, 정치권이 기후위기를 중요하게 다루지 않는다는 의견이 70%로 높게 나왔다(녹색연합, 2021). 즉 많은 시민들은 기후위기가 인간활동 때문임을 알고 있고, 이 문제를 해결할 정부와 정치권이 다른 국가들에 비해 기후위기 대응을 못한다고 생각한다는 것을 알 수 있다. 

○ 시민들의 정치적 의사표현은 왜 사라지고 마는가?

그렇다면 한국 정부가 기후위기 대응을 제대로 하지 않는 이유는, 시민들이 제대로 목소리를 내지 않았거나, 목소리를 내더라도 정치권이 이를 반영하여 논의하지 않았기 때문일 것이다.

전자의 이유는 “왜 사람들은 심각한 기후위기 앞에서도 행동하지 않는 것인가?”라는 기후변화 커뮤니케이션에 관련된 문제로, 중요한 주제지만 추후 기회가 있다면 다루기로 한다.

후자의 이유는 결국 “시민들의 뜻(민의)이 왜 정치인들에게, 구체적으로는 민의를 대의하는 국회에 반영되지 않는가?” 라는 질문으로 볼 수 있다. 이는 둘 중 하나일 텐데, 시민들이 정치권에 요구하지 않았거나, 요구했는데도 정치권이 듣지 않았거나.

먼저 시민들은 정치권에 요구하지 않았나? 정치제도를 바꾸는 것, 특히 선거제도 개혁 이슈는 일반인들이 쉽게 이해하기에는 어려운 점이 있다. 그래서 너무 중요한 주제임에도 시민들이 목소리 내기 어려운 점이 있다. 물론 목소리가 아주 없었던 것은 아니다. 수백 개가 넘는 시민사회 단체들이 모여 ‘정치개혁공동행동’을 꾸리고 꾸준히 제도개혁을 위한 노력을 해왔었다.

그럼 정치권은 시민들이 요구했음에도 듣지 않았나? 듣는 척은 했다. 그래서 지난 21대 총선 전에 정치권에서 ‘연동형 비례대표제’를 도입하기로 했으나, 결국 막판에 일부만 비례하는 ‘준연동형 비례대표제’로 후퇴했고, 여기에 ‘캡’을 씌워 더욱 후퇴했으며, 게다가 ‘위성정당’이라는 꼼수를 부리면서 결과적으로 과거 선거제도와 크게 다르지 않게 되었다. (연동형 비례대표제는 글 중간에 좀 더 설명을 붙인다)

아무튼 일상을 살아가는 시민들이 직접적인 행동을 하고 목소리는 내는 것은 쉽지 않지만, 그래도 많은 시민들이 할 수 있는 가장 중요한 정치적 의사표현이 있는데 바로 선거이다. 시민들은 2년 마다 돌아오는 선거에서 투표행위를 통해 자신의 정치적 의사를 표현한다. 그런데 문제는 지금의 선거제도는 민의를 제대로 반영하지 못하기 때문에 결국 다수 시민들의 목소리는 버려지는 표(사표)와 함께 버려지고, 이에 반복적으로 실망한 시민들은 이제 투표장에 나가는 것조차 꺼리게 된다는 점이다.

○ 한국 선거제도의 3가지 문제점

“이런 문제가 왜 발생하는가?” 라고 따지고 들어가다 보면, 결국 잘못된 선거제도에 있음을 깨닫게 된다. 우리나라의 선거제도, 과연 무슨 문제가 있을까?

첫째, 정당이 실제 받은 표와 의석수가 차이가 많이 난다는 점이다. 이를 '불비례하다'라고 표현하는데, 이것이 가장 중요하고, 핵심적인 문제점이다. 

이는 총선 결과의 불비례성(받은 표 대비 의석수)을 살펴보면 알 수 있다. 주요 국가만 살펴보면, 네덜란드 1.08%, 덴마크 1.60%, 일본 10.5%, 미국 13.35%, 한국 21.97%로 한국의 불비례성이 매우 높은 편이고, 같은 양당제 국가인 일본, 미국보다도 더 높다(뉴스타파). 

이런 불비례성을 깨고 민의(국민의 뜻)가 그대로 반영되도록 하는 제도가 바로 ‘비례대표제’ 선거제도인데, 비례대표제는 한 마디로, 표를 얻은만큼 의석을 가져가는 것이다. 한국도 비례대표제를 도입하고는 있지만 지역구 따로 비례대표 따로 뽑는 ‘병립형 비례대표제’라 민의가 잘 반영되지 않는다. 예를 들어, 19대 총선 부산, 울산, 경남 지역구에서 더불어민주당과 새누리당의 득표율과 의석수 차이는 무려 7배나 벌어지기도 했다.

20대 총선에서도 서울지역 더불어민주당의 득표율은 28%에 그쳤으나 실제의석은 71%를 가져갔다. 20대 총선 대구지역 새누리당의 득표율은 57%에 그쳤으나 실제의석은 89%를 가져갔다. 득표율과 의석비율이 서로 ‘사맛디’ 아니한 것이다. 적은 득표율로 다수 의석을 가져가며 두 거대양당이 해쳐먹고 있는 것이다.

둘째, 양당체제를 공고히 하는 문제이다.

우리나라는 하나의 선거구에서(소선거구제), 1등 한 명만 당선되는(다수대표제) 제도를 가지고 있다. 한 마디로 '승자독식'이다. 이 같은 선거제도는 다수당에 유리하고, 소수정당은 의회 진출이 거의 불가능하며, 사표 심리 때문에 유권자들은 거대 정당 후보에게 표를 몰아주는 선택을 하게 되면서 필연적으로 지금과 같은 ‘양당체제’를 공고히 하게 된다. 두 양당은 정책경쟁이 아닌 서로를 헐뜯기만 해도 다음 선거에서 정권을 잡거나 그게 실패해도 제1야당이 된다. 이렇게 해서는 장기적인 정책을 수립할 수 없으며, 이는 중장기적인 계획과 실행이 필수적인 기후위기 대응에 치명적이다.

셋째, 다양한 시민의 계층과 구성을 반영하지 못한다는 점이다.

현 21대 국회의 구성을 보면, 여성의원 비율 19%, 50대 이상 의원 연령 비율은 약 60%, 20대 연령 의원 2명, SKY 출신이 3분의 1, 평균재산 40억(20대 국회). 한 마디로,  SKY 출신의 50대 남성이 주류다. 이렇게 국회는 국민의 성별과 연령, 재산, 학력조차 대의하지 못한다. 이러니 국민의 고민과 필요와는 동떨어진 법안이 논의되고 통과되는 경우가 많을 수밖에 없다.

우리와 달리 ‘비례대표제’ 선거제도를 가진 덴마크는 20·30대 국회의원이 41.3%, 핀란드는 37.9%, 스웨덴은 34.1%이다. 여성 국회의원 비율도 스웨덴 45%, 핀란드 42.5%, 덴마크 39.1% 등 매우 높다(하승수 정치개혁 강의자료). 

이런 상황이다보니 결과적으로 다수 국민이 원하는 후보가 당선되기 어렵다.

2000년대 총선 투표율 평균은 57%이다. 같은 기간 총선 사표율은 거의 50%에 달한다. 그렇다면 절반 정도가 투표를 했고, 그 중 절반이 투표한 표는 버려졌다는 의미이다. 실제로 20대 총선 지역구 당선자 득표 비율을 보면 선거인수 대비 득표율이 28%밖에 안 되었다. 즉 전체 유권자의 절반, 그리그 그 중에서 28% 득표율로 뽑혔다는 것이다. 당선된 사람조차 민의를 제대로 반영하지 못하고 있는 선거제도가 바로 현행 제도인 것이다. 

○ 대안은 연동형 비례대표제

이에 대한 대안으로 오랫동안 논의되었던 것이 있는데, 바로 ‘연동형 비례대표제’이다. 정당득표율을 기준으로 의석수를 정하되, 이를 지역구 당선결과와 연동시키는 제도이다. 예를 들어 국회가 총 100명이라고 가정하고, A정당이 30%를 득표했다면 일단 30석을 확보한 것이고, 지역구에서 10명이 당선되었다면, 그 10명을 제외한 나머지 20석을 비례대표 후보자들이 차지하게 되는 방식이다. 독일이 대표적으로 연동형 비례대표제를 취하고 있는 국가이다.

지역구와 연동시키는 방식도 있고, 지역구 없이 정당득표로만 의석을 채우는 전면적 비례대표제도 있다. 비례제를 실시하는 국가별로도 조금씩은 다르지만, 핵심은 “득표한 만큼 그대로 의석에 반영한다.”는 점이다. 그리고 연동형 비례대표제는 필연적으로 다당제의 정당구조를 형성한다. 예를들어 덴마크의 경우 유의미한 의석을 가진 원내정당이 13개나 된다. 

연동형 비례대표제의 주요 장점은 아래와 같다. 

(1) 공정한 의석배분: 얻은 표만큼 의석으로 반영되는 선거제도이다. 
(2) 다양한 목소리 반영: 다양한 국민의 뜻이 의석에 반영된다. 예를들어, 네덜란드에는 '동물을 위한 당'이 있고, 상원의원 2석과 하원의원 5석을 가지고 있다. 
(3) 정책의 질 향상: 국민들은 자신의 정책을 대변해줄 정당에 투표하기 때문에 정당들은 정책 간 경쟁을 벌일 수밖에 없고, 결과적으로 정책의 질이 향상될 수밖에 없다. 
(4) 지역구도 완화: 정당의 정책으로 투표하기 때문에 이제 지역이 중요한 기준이 되기 어렵다. 지금까지는 자신의 지역구에서 지역을 위해 뭔가를 해준다는 후보를 뽑았다면, 연동형 비례대표제는 '정당 투표'가 중심이고, 그 정당의 방향성과 정책이 중요하기 때문에 자연스럽게 지역구도가 완화될 수밖에 없다. 이것이 진정한 현대 정당정치의 모습일 것이다. 

○ 비례대표제 선거제도는 기후환경정책에 긍정적 영향

무엇보다 비례대표제는 기후환경정책에도 큰 영향을 미친다.

하승수 변호사에 따르면, 비례대표제 국가가 환경정책에서 더 엄격하고(Frederiksson, 2004), 교토협정서(기후변화협약) 비준을 더 빨리 했으며(Cohen, 2010), 예일 환경성지수에서 10개 정책분야 중 6개 분야에서 더 좋은 성과를 보이고 있다(Lijphart, 2012)고 한다. 특히 1990년에서 2007년 사이에 온실가스 배출량을 연구한 「살로몬 오렐라나(Salomon Orellana)의 연구」결과를 보면, 소선거구제 선거제도를 택한 국가의 온실가스 배출량은 45.5%나 증가한 반면, 비례대표제를 택한 국가들은 배출량이 9.5% 정도만 증가하는 것으로 나타났다. 

덴마크, 스위스, 아이슬란드, 노르웨이, 핀란드, 스웨덴, 뉴질랜드는 모두 행복도가 높고, 부패가 없이 투명하며, 민주주의 지수가 높은 국가들이다. 이들 국가들의 선거제도는 모두 연동형 비례대표제이며, 다당제 정치구조를 가지고 있다. 그런데 이들 국가들은 화석연료의 대안인 재생에너지 공급 비율도 높은 것으로 나타났다(OECD 회원국 재생에너지 공급비율, 2018).

○ 기후악당 후보가 당선되는 슬픈 현실

지난 대선 때, 기후 관련 대표적 시민사회연대체인 기후위기비상행동이 탈원전 지속, 석탄화력 건설중단, 신공항 백지화에 대해 8명의 대선후보들에게 질의서를 보냈다. 사자성어 같은 답변 결과를 통해 각 후보들 평가를 했는데, 거대양당 후보인 이재명 후보는 ‘검토검토’, 윤석열 후보는 ‘일단원전’이라고 평하며 낙제점을 주었지만, 정의당 심상정 후보는 ‘의지확고’, 진보당 김재연 후보는 ‘공공책임’, 사회주의 공투본 이백윤 후보는 ‘체제전환’, 기본소득당 오준호 후보는 ‘기본탄탄’으로 좋은 점수를 받았다. 심지어 청소년기후행동은 5점 만점에 이재명 후보 1점, 윤석열 후보 0.5점을 주었지만, 진보당 김재연 후보는 3.7점을 주어 1등으로 평가 받았다. 즉 거대양당과 소수진보정당 후보의 기후위기 정책의 차이가 명확히 드러난 것이며, 지난 총선 때 평가도 이와 크게 다르지 않았다. 

○ 지긋지긋한 싸움판 정치 끝장낼 비례대표제 선거제도

지금의 양당제는 어차피 당권잡기 또는 제1야당 되기 둘 중 하나이기에, 당선되고 나면 선거시기 외에 국민은 안중에도 없다. 그러니 민생은 내팽겨치고 자신들의 기득권을 지키기 위해 싸움에 몰두한다. 물론 정치, 국회에 싸움이 없을 수는 없다. 어쩌면 당연하다. 문제는 내용이다. 국민들이 언제까지 특정인물들의 비리나 스캔들을 봐야하는가? 정책을 가지고 경쟁하고 갈등해야 발전이 있고 국민들에게 좋은것이지 지금 벌어지는 있는 싸움들은 옳고 그름은 가를 수 있겠지만 정말 계속 지켜보기 힘들다. 

하지만 비례대표제로 인해 다당제가 되면 제1당 혼자 정부를 구성할 의석이 안되기 때문에 두 당 또는 세 당이 함께 연립정부를 구성할 수밖에 없다. 따라서 협상을 통해 각 정당의 주요 정책을 일정하게 정부 정책으로 반영할 수가 있다. 독일이 지금처럼 전 세계적인 재생에너지 강국이 되고 꾸준히 기후위기 대응 및 녹색전환을 할수 있었던 이유도, 녹색당이 연립정부로 참여하여 제안한 정책이 일정기간 지속될수 있었던 것이다.

○ 결론, 그리고 변화의 가능성

앞서 언급한 내용을 토대로 결론을 내려보자. 

국민들이 기후위기에 대한 관심이 높은데, 정치권이 제대로 대응하지 못하고 있다는 생각을 하고 있는 상황이다. 기후위기 해결을 위해서는 제도가 바뀌어야 하는데, 그러기 위해서는 법을 만드는 국회가 바뀌어야 하고, 국회 구성이 바뀌려면 선거제도가 바뀌어야 한다. 그 선거제도는, 형태는 조금씩 다를 수 있겠지만 비례성(얻은표만큼 의석이 되는)이 높은 비례대표제 제도여야 한다. 

최근 윤석열 대통령의 언급으로 중대선거구제에 대한 논의가 정치개혁의 화두가 되었다. 하지만 본질은 선거구제의 크기가 아니다. 민의가 얼마나 반영될 수 있는가, 즉 얼마나 ‘비례성’을 담보할 수 있는가가 핵심이다. 비례성 높은 비례대표제로 하되, 어떤 방식이 현 상황에서 더 국민들에게 설득력 있고 도입에 어려움이 적을까를 중심으로 논의가 되어야 한다.

마지막으로 이걸 한 번 생각해보자. 우리가 100만이 훌쩍 넘게 광장에 모여 촛불을 들었고, 그걸로 대통령도 탄핵시켜봤고, 그래서 촛불 대통령도 뽑아봤고, 총선 때 표를 몰아줘 특정정당의 압도적 다수의석도 만들어봤다. 그런데 근본적으로 본질적으로 바뀐것이 있나? 이제 더이상 누굴 대통령으로 뽑을까, 어떤 정당을 밀어줄까 이런 얘기는 그만두자. 영원히 헤어나올 수 없는 굴레일 뿐이다. 

뉴질랜드도 우리와 비슷했다. 하지만 1993년 국민투표를 통해 선거제도를 바꾸고 난 뒤에 완전히 다른 국가가 되었다. 고소득층에 대한 증세 단행, 산재보험 국유화, 노조 지위 강화와 노동자 실질임금 상승, 공공주택 임대사업 개선 등. 특히 녹색당이 제3당이 되면서 녹색당 대표가 기후변화부 장관이 되기도 했다. 우리도 가능하다. 물론 쉽지 않다. 선거제도가 복잡해 보여서 국민들이 관심을 갖기 어려운 측면도 있다. 하지만 우리 국민들은 저력이 있다. 불가능하지 않다. 

○ 기후위기 극복을 위해 민주주의, 기본으로 돌아가자

지구가 회복력을 잃고 원 상태로 돌아올 수 없다는 마지노선 1.5도에 도달할 시간이 약 7년 정도밖에 남지 않았다. 이 기후위기는 정치의 위기이며, 민주주의의 위기이다. 기후위기를 고민하다보면 결국 다시 민주주의로 돌아오게 된다. 영어로 민주주의는 ‘Democracy’이고, 이는 Demos(시민)와 cracy(권력)의 합성어이다. 즉 민주주의는 시민에 의한 통치(권력)란 의미이다. 다시 기본으로 돌아가자. 시민이 통치할 때, 즉 민의가 정치에 반영될 때 전대미문의 기후위기로 인한 인류 문명의 위기도 해결의 실마리를 찾을 수 있을 것이다.

정치학 박사 박상훈은 그의 저서 『정치의 발견』에서 “더 바람직한 민주주의 사회가 되기 위해 국가 간 민주주의의 성취를 통계적으로 조사한 연구 결과를 토대로 두 가지가 필요하다고 말한다. 하나는 진보 정당의 경쟁력(집권 기간, 득표 경쟁력 등)이 커야한다는 것, 다른 하나는 노동조합의 힘이 강해야 한다는 것이다.

본 글의 주제에 한정해 진보정당의 경쟁력 부분만 살펴보자. 박상훈 박사는 다음과 같이 말한다. “이념적, 계층적 대표의 범위가 충분히 넓은 사회일수록 그 사회를 구성하는 다양한 집단들의 관심과 이익이 평등하게 고려될 수 있다. 진보 정당의 경쟁력이 낮아 집권의 가능성이 없는 민주주의를 보수 독점적 정당 체제라 할 수 있는데, 이럴 경우 그 사회의 하층이나 약자 집단의 이해는 대표되기 어렵다.” 안타깝지만 한국의 제도는 보수 독점적 정당 체제라 할 수 있을 것이다. 소수정당도 국회의 다수 들어가는 다당제 국가로 가야한다.

아리스토텔레스는 『정치학』에서 다음과 같이 민주주의의 필요성을 말한다.

“다수는 비록 한 명 한 명은 훌륭한 사람이 아니더라도, 함께 모였을 때에는 전체로서 가장 훌륭한 소수의 사람들보다 더 훌륭할 수 있다. 그들은 다수이고, 각자로는 나름대로 탁월함과 지혜를 지니고 있기 때문이다.”

우리 각자는 별로 대단해 보이지 않겠지만 서로를 믿어보자. 함께 모였을 때 우리는 훌륭할 수 있으며, 우리의 뜻이 국회로 그대로 반영 될 수만 있다면 기후위기도 제대로 대응할 수 있을 것이다. 비례대표제 선거제도가 꽉 잠긴 해결문의 열쇠가 될 수 있을 것이다.