토론

[연구원정] 공적개발원조 분절화 관한 문제 분석 정리

2024.10.13

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*본 게시물은 <연구원정 부트캠프>에 참여 중인 대원님의 연구과정을 정리한 글 입니다.


한때 인기 있었던 방송인 골목식당에서 출연자인 백종원씨가 어떤 식당을 컨설팅해주면서, 과거 출연했던 식당인 연돈의 사장님 얘기를 하는 장면이 있다. 골목식당의 최고의 아웃풋이라고 평가받는 연돈은 백종원씨가 컨설팅의 중요한 성과이자 교보재로 다른 식당들에 귀감으로 방송이 종료된 후에도 자주 회자되고 있다.

세계 원조(aid) 역사에서 우리나라는 골목식당의 연돈같은 곳이다. 식민지배와 한국 전쟁을 연속해서 겪은 우리나라를 보고 미국의 맥아더 장군은 우리나라가 다시 복구되는데 100년은 걸릴 것이라고 했었다. 당장 먹고 살기 힘든 상황에서 우리나라는 해외원조를 받을때는 전쟁 폐허에서 반세기만에 세계 경제 상위 10위 안에 들어가는 어마어마한 성장을 할줄 몰랐을 것이다.

우리나라는 “원조를 받던 나라”에서 “원조를 주는 나라”가 된 드문 케이스 중의 하나이며, 매년 해외원조 규모는 높아져서 2024년는 ODA 확정액 6조 2천억원을 달성하였다. 올해 열린 한-아프리카 정상회의에서 우리 정부는 2030년까지 아프리카에 대한 ODA를 100억달러까지 확대할 것을 약속하는 등 우리정부는 국제사회에서 역할을 강화해나가고 있다.

이렇게 규모가 날로 높아지는 상황에서 ODA의 효율적인 집행과 보다 분명한 성과 달성에 대해서는 다소 간과될 수 있을 것이다. 배정된 예산을 효율적이고 효과적으로 집행할 수 있는 체계와 전략이 없는 상태에서 늘어난 예산은 ODA와 국제개발협력이라는 목표를 달성하기 보다는 일회성 선심 활동으로 남을 수 있다. 보다 지속가능한 ODA 확보와 지원을 위해서는 이를 집행하는 정부 및 공공기관 스스로 문제를 해결해야할 것이다.

우리나라 ODA 관련하여 많은 비판이 있는 지점은 분절화 문제이다. ODA 분절화는 수많은 공여행위자가 낮은 규모의 예산으로 공통의 체계 및 지원 채널이 부재한 상태로 공여 활동을 하는 것으로 흔히 높은 행정비용을 발생, 전문성 결여, 낮은 지속가능성 등의 문제를 야기하는 것으로 알려져 있으며, 현재 우리나라 ODA의 효율적이고 효과적 사용을 위해 해결이 필요한 문제 중의 하나이다.


ODA 분절화와 관련해서 2000년부터 국제사회에서는 지속적으로 문제제기를 해왔다. 2003년 로마선언은 높은 거래비용과 같은 원조효과성을 저해하는 요인에 대한 문제를 제기하였으며, 2005년 파리선언(Paris Declaration)에서는 공여국이 수원국의 개발전략과 일치시키고 공여국 간의 조화를 강조하는 지표를 제시하며 보다 구체적으로 분절화 문제에 접근하였다. 그리고 2012년에 열린 부산개원조총회에서는 분절화 개선에 대한 책임을 강조하였고 국가의 조정과 역할 구분(division of labor), 그리고 국제기구와 국제기금 등의 효율성 활용의 필요성을 강조하였다.

이러한 국제사회에서의 꾸준한 문제제기와 노력에도 불구하고 약 20년간 공여국과 국제기구는 47개에서 70개로 늘어났으며, 양자기구와 국제기구의 수는 191개에서 502개로 급격히 늘었다.* 물론 그 사이 신흥공여국이 생겼고, 공여 규모가 늘었기 때문이기도 하지만 양적으로 보았을 때 국제사회에서 분절화에 대한 여전히 현재 진행형이다.

*Understanding Trends in Proliferation and Fragmentation for Aid Effectiveness During Crises, WB Group, July 2022

우리나라에서 ODA 분절화에 대한 논의는 2009년 OECD DAC 가입과 함께 보다 활발하게 이루어졌다. 2010년 국제개발협력기본법이 제정되었고, 국무조정실 산하의 국제개발협력위원회가 우리나라 ODA를 조정 역할을 하게 된다. 개발협력위원회는 유상을 주관하는 기획재정부와 무상원조를 주관하는 외교부와 함께 정책 및 전략을 수립하는 등의 역할을 하고 있다.

홍지영, 정헌주, 손혁상은 우리나라 ODA 분절화의 추세에 대한 연구를 했는데, 해당 연구에서는 우리나라의 공여행위자는 2006년부터 2017년까지 지속적으로 많아졌는데, 이에 따라 공여국인 우리나라의 입장에서의 분절화는 악화된 것으로 평가하였다. 실제로 2024년 ODA 시행기관은 46개로 2023년 대비 1개 기관이 증가하였다. 이러한 ODA 분절화에 대해서 정부 내 관련 부처 및 기관의 정치 활동에 의한 것으로 분석하기도 하는데, 기존의 체제의 유지를 원하는 기획재정부와 통합을 요구하는 외교부, 한국국제협력단, 시민사회 간의 정치 활동에서 바꾸고자하는 세력의 정치적인 힘과 동기가 부족하다는 것이다. *

*한국 원조 체계 분절화에 대한 국내정치적 해석, 숭실대학교, 김지영, 2023.09.26.


ODA 분절화는 지금까지 낮은 효과성의 원인으로 제시되어 왔고, 분절화 현상과 원인에 대한 탐색을 중심으로 한 논의가 주를 이루고 있는 것으로 보인다. 공여행위자의 증가와 공여 채널의 증가가 높은 행정비용을 발생하고 낮은 지속가능성의 원인이라는 것은 자명한 결론으로 보이긴 하지만 실증적으로 어떤 문제를 야기하는지에 대한 분석은 다소 부족해보인다. 이에 분절화 및 많아진 공여행위자로 인해 실제 어떤 형태의 문제와 비효율성을 야기하며, 나아가 효과성을 저해하는지에 대한 탐색을 진행코자한다.

한편 우리나라 ODA 분절화는 주로 공여행위자의 증가와 공여행위자에 대한 낮은 조정 체계 및 능력에 대한 비판이 중심이었던 것에 비해 공여를 받는 수원국 입장에서 접근한 사례는 많지 않은 것으로 보인다. 물론 많은 수의 공여행위자는 중복 및 조정에 드는 행정 비용, 그리고 낮은 주인의식에 따른 부정적인 결과를 나타낼 수 있다. 하지만 한편으로 다양한 공여행위자의 등장은 수원국 입장에서 다양한 선택지를 제공하게 되며 가장 최선의 정책 및 제도를 도입할 수 있는 기회가 될 수도 있을 것이다. 이에 ODA 분절화로 발생하는 결과를 수원국의 입장에서 보다 비판적으로 분석함으로써 이에 따른 제언을 도출하고자 한다.


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sinlee1313님, 저 역시 과거 ODA 사업에 참여한 경험이 있어서 더욱 반가운 주제였습니다. 기존에 제가 생각해왔던 문제 해결 방식과는 다른 접근법을 제시해 주셔서 매우 흥미로웠습니다. ODA 실패 사례를 문헌 조사로 케이스 스터디한 후, 각 사업의 담당자 인터뷰를 통해 질적 연구를 진행해보는 것도 좋은 방법일 것 같다는 생각이 들었습니다. 다음 글이 더욱 기대되는 주제입니다. 앞으로도 응원하겠습니다!

신영님의 발표를 통해 귀한 경험과 ODA 분절화라는 문제를 알게 되어서 인상 깊었습니다. 평소 ODA에 대해 잘 알지 못했는데 신영님의 연구주제를 통해 관심 있게 따라가며 함께 배우겠습니다. 앞으로의 여정을 응원합니다. 화이팅!!

국제개발협력에 대한 주제를 가지고 와주셔서 감사합니다 ㅎㅎ 개인적으로 관심있는 분야인데 연구원정에서 못봐서 아쉬웠어요. 이 영역 안에 고질적인 문제로 항상 나오는게 운영거버넌스인 것 같아요. 이번 분석을 통해 국제개발협력 안에 한 발자국을 기대합니다!

신영 님~! ODA 분절화의 효과를 검토할 때 가능한 중립적으로 장점과 한계 양 측을 탐구하시려는 시각이 중요한 것 같습니다. 물적 자원에 대한 문제일수록 더욱 행정비용 효율화 등의 문제들이 역시 제기될 수밖에 없는 것 같습니다. 앞으로의 연구 화이팅입니다!

고생 많으셨습니다!! ODA의 분절화가 공여행위자에게 어떠한 영향을 미치는지에 대해 뿐 아니라, 반대로 공여를 받는 수원국에게는 구체적으로 어떠한 영향을 미치는지에 대해 생각해보신다는 점이 흥미로웠습니다! 앞으로의 연구 여정도 응원합니다!

@sinlee1313 님의 글을 통해서 ODA의 가치와 목적, 방법에 대한 고민이 얼마나 중요한 가를 알게되었습니다! 실제 업무 경험이 있으셔서 그런지 현재 ODA 진행과정과 ODA 분절화에 대해 다각화로 설명해주셔서 쉽게 이해할 수 있었습니다. 이후 이어질 연구과정이 더욱 궁금해집니다! 감사합니다.

바쁜 일상에 글작성까지 고생많으셨습니다! 저는 오히려 국제인권단체 필드에서 회원으로 활동했었기 때문에 국내 문제는 잘 몰랐는데, 어디나 좀 유사한 문제를 가지고 있는 것 같습니다. 아주 특별한 점이라면 우리가 원조를 받아본 국가이기 때문에 어떻게 잘 원조할 수 있는지도 더 잘 고민해볼 수 있는 지점이 있다는 점이겠지요. 행정 비효율의 가장 큰 문제가 행정비용인데, 그 부분과 연계되는 점도 인상적입니다. 글을 읽고나니 더욱 흥미가 생깁니다. 앞으로의 연구 여정을 응원합니다!

ODA에 대해 여러 차례 들어봤어도 제대로 들어본 적은 따로 없었던 것 같아요. 경제 상황에 관계없이 원조 규모는 유지가 되고 있다는 현상서술이 흥미로웠습니다. 어떤 연구로 발전해나갈지 기대가 됩니다, 응원할게요!

신영 님의 현업 경험에서 발전한 생생한 연구 응원합니다. 개발원조에 큰 금액이 들어갈텐데, 분절화로 인한 비효율적인 행정처리 때문에 자원이 낭비되거나 개발원조 수여국에 제대로 전달되지 않는 문제가 줄어들면 좋겠습니다.

ODA에 대해서 막연한 생각만을 가지고 있었는데 신영님께서 다뤄주신 문제들을 보면서 더욱 관심을 갖게 되었어요! 원조가 생각보다 많이 이루어지는데 막상 현지에 효율적으로 전달되지 못하고 있는 요인들이 있다는 점에 대해서도 정말 연구가 필요하다는 생각이 드네요. ODA 분절화라는 개념도 생소했지만 한편으로는 일상에서 마주하는 자원이 중복되고 흩어지는 현실과 맞닿은 문제점이라는 생각이 들어서 더욱 공감이 되었어요.
마치 팀플과 같은, 또 정치적인 이해관계가 얽혀있는 문제라 생각이 들지만 그 문제의 해결에 대한 시작점이 이러한 전달체계의 효과성과 분절화에 대한 실태파악과 이에 대한 문제제기, 또 해결방안에 대한 연구일 거라고 생각합니다. 현장에 기반한 연구 계속해서 지속해나가시기를 기대하면서 계속 응원하겠습니다!