대중교통 확충과 운행 차량 감소, 어디까지 가능할까요?

2016~17년 무렵, 탄핵 정국 만큼이나 대한민국 국민들이 관심을 가지던 문제는 미세먼지였습니다. 인터넷, 신문, 방송에서는 매일 미세먼지와 초미세먼지란 무엇인가, 창문 열기 두려울 때 집 청소는 어떻게 해야 하는가, 미세먼지 때문에 목과 코가 칼칼할 때엔 뭘 먹으면 좋은가, 공기청정기는 효과가 있는가 같은 내용이 연일 나왔던 것이 기억나실 것입니다.

처음에는 중국의 공업 시설이 문제라고만 했던 한국 언론에서 그 다음 주목한 것은 국내, 특히 수도권에 초밀집되어 있는 자동차 배기가스였습니다. 그냥 직관적으로 생각해봐도 자동차 배기가스가 인체나 환경에 좋을 리 만무하지요. 자동차 운행 대수를 줄이기 위해 대중교통 가격을 인하하거나 대중교통 대수를 늘리자는 이야기가 제기되고 있는데요, 대중교통 확충만으로는 부족하다는 지적도 나오고 있습니다. 여러분의 생각은 어떠십니까?

대중교통 확충은 기후 위기는 물론 인간의 삶 전체를 좋아지게 합니다

서울환경연합은 대중교통과 환경오염 사이의 문제를 계속해서 지적하고 있는 단체입니다. 서울환경연합은 자동차가 쉬어야 도시가 숨을 쉰다는 슬로건 하에 다음과 같은 사항을 이야기하고 있습니다.

1. 서울시가 2018년 배출한 온실가스 중 19.2%가 수송부문이 차지하고 있습니다. 수송부문 중 도로 위에서 발생하는 양이 95.8%로, 수송부문에서 발생하는 대부분의 온실가스는 자동차에서 나오고 있습니다.

2. 특히 경유차에서 배출되는 질소산화물은 미세먼지, 오존 발생의 주범이기도 합니다.

3. 전기차로 전환은 정답이 아닙니다. 자동차를 생산할 때도 대량의 온실가스가 발생하며, 타이어 미세먼지와 전기차에 사용된 배터리를 처리하는 문제가 남아있습니다.

4. 2019년 기준 인구 2.2명당 자동차 1대를 보유하고 있고, 서울의 자동차 등록대수는 300만 대가 넘었습니다. 이로 인해 주차난, 교통혼잡비용 등이 발생하고 있습니다. 사람이 중심이 되어야 할 도시의 공간을 자동차가 빼앗아가고 있습니다.

수송부문 온실가스 감축을 위해서는 신규 내연기관차 판매를 빠른 시일 내에 금지 하여 내연기관을 퇴출시키고, 교통수요관리 정책을 통해 자동차 통행량을 줄여 대체 교통의 수단분담률을 높여야합니다. (서울환경연합)

서울환경연합에서는 전기차 전환이 기후위기 해결의 정답이 아니며, 대기 오염 문제와 더불어 주차난이나 교통혼잡 등으로 인한 문제를 해결하고 자동차 중심에서 사람 중심의 서울을 만들어야 한다고 이야기합니다.

서울환경연합은 물론, 공공운수노조 서울지역본부, 기후위기기독인연대, 녹색교통운동, 민주버스본부, 민주버스본부 서울지부,  서울기후위기비상행동, 환경정의 등이 연대하는  1만원 교통패스 연대는 2023년 2월 2일, 서울시의 대중교통 요금 인상 발표에 대하여 다음과 같은 이야기를 하기도 했습니다. 

공공교통 확충이 곧 기후정의다. 기후위기와 경제 침체, 그리고 사회적 양극화 심화 속에서 대중교통의 공공성을 재고하고 모든 시민의 이동권 보장을 통한 시민권의 확대라는 교통복지 실현을 해나가야 한다는 과제가 우리 앞에 놓여 있다. “이동권이 곧 생존권"이 되는 전장연의 지하철 시위의 목소리가 이를 명확하게 보여준다. 서울시는 대중교통 영역에 대한 지원을 ‘적자'로 치부할 것이 아니라 ‘필수 공공지출'로 인식을 전환하고 그에 따른 새로운 정책을 시행해나야 한다. (서울환경연합 기자회견문)

실제로 교통수단별 수송분담률을 보면, 2007년부터 2020년까지 승용차의 비율은 대체로 증가하는 추세입니다. (국가지표체계) 이 표를 참고로 한다면, 대중교통을 확충해 개인이 보유한 자동차 대수 자체를 줄일 수 있다면 환경오염 완화 혹은 해결에 도움이 될 것으로 보입니다.

(참고) 대중교통은 왜 적자일까?

2022년 서울시의 버스와 지하철은 모두 적자였습니다. 서울시에 따르면 지난 5년 동안 지하철은 매년 평균 9,200억 원, 버스는 매년 평균 5,400억 원의 적자를 보고 있다고 합니다. 서울시는 서울의 인구와 이용객 감소, GTX, 민자철도 개통, 노인인구 증가, 차량 노후화, 중앙정부의 적은 지원액 등을 이유로 꼽고 있습니다. (서울시.2023.01.02.)

이에 대해 이영수 사회공공연구원 연구위원은 “서울시 버스회사의 당기순이익이나 배당액, 이익잉여금을 살펴보면 그 금액이 계속 늘고 있다는 것을 확인할 수 있다. 경영진이 준공영제로 얻는 수익을 배당을 통해 나눈 뒤, 남는 돈은 회사에 쌓고 있는 것”이라고 말하고, “시민의 세금으로 재정 지원한 보조금이 민간 사업자의 배만 불린 꼴”이라 말한 후, “대중교통 요금을 올리기 전에 버스업체별 보조금 지급현황 및 실제 정산 내역 공개 등의 방법을 통해 준공영제로 지급한 보조금이 제대로 쓰이고 있는지 확인하는 것이 먼저”라고 말했습니다. 

김상철 공공교통네트워크 정책위원장은 65세 이상 무임승차에 대해 “노인 무임수송은 복지 정책이기 때문에, 무임수송으로 인해 발생하는 비용은 국가 차원에서 지불해야 한다”고 말하고, 서울시의 2023년 1월 대중교통 인상안 발표에 대해 “노인 무임수송으로 인한 비용은 정부와 지자체가 조율해야 할 비용인데, 정부가 예산 지원을 안 한다고 해서 일반 승객에게 비용을 전가하겠다는 것은 다소 엉뚱한 발상”이라고 말했습니다. (참여와혁신.2023.01.13.)

대중교통을 확충해도 사람들이 이용하지 않는다면?

성균관대학교 경제학과 조은정, 김현철의 2021년 논문 <대기오염 수준이 교통수단별 통행시간에 미치는 영향 분석>은 오존과 미세먼지 수준이 보도, 자동차, 대중교통 통행량과 어떤 관련이 있는지를 밝힌 논문입니다. 이 논문에 따르면, 대기오염 수준이 높아졌을 때 버스 등 대중교통의 통행시간이 증가하여 공익적이라고 할 수 있는 행위가 일부 나타나긴 했지만 개개인의 전철 통행시간이 증가하지는 않았고, 오히려 자가용의 통행시간은 변화가 없거나 증가한 것으로 나타났습니다. (자원환경경제연구 제30권 제2호) 즉, 사람들은 대기오염이 심해질 수록 오염으로부터의 노출을 피하는 행동을 선택하지 대중교통의 이용량이 유의미할 정도로 늘어나지 않음을 의미합니다. 

물론 이 통계는 대중교통의 확충이 대기오염과 어떤 연관을 가지고 있는지를 보여주는 것은 아닙니다. 하지만, 이 통계는 대중교통이 확충된다고 해도, 이미 자동차를 가지고 있는 사람들은 대중교통을 이용하지 않고 자신의 차량을 이용할 가능성이 높음을 의미합니다. 그렇다면, 대중교통의 가격인하나 교통수단 확충만이 정답이 아님을 보여주는 것입니다. 

2018년 국립환경과학원에서는 4월 24일부터 9일 동안 교통혼잡 지역인 신촌역 7번 출구(신촌도로변측정소) 일대와 이 곳에 북쪽 방향으로 인접한 대중교통전용지구의 유플렉스 광장의 미세먼지와 유해물질을 비교하는 연구를 진행했습니다. 그 결과 아래의 표와 같았습니다.

이 표에 따르면 미세먼지와 화학물질 모두 유플렉스 주변이 최소 3%에서 최대 36% 정도 적은 것을 확인할 수 있습니다. (환경부)

이 통계를 통해 우리는 차량의 통행량을 통제하면 대기오염 완화에 도움을 준다는 것을 확인할 수 있습니다. 즉, 대중교통의 확충도 중요하지만 자동차의 운행이 줄어들지 않으면 환경오염 문제의 완화나 해결에 별로 도움이 되지 않는다는 것을 알 수 있습니다.

그래서 외국에서는 자동차 운행을 제한하거나 자동차 보유 자체를 제한하기도 합니다.

중국의 경우, 2011년부터 베이징에서 신재생 에너지 차량이 아닌 자동차를 구매하는 것을 한 달에 2만 대로 제한하고 있고, 차량을 구매할 수 있는 자격을 금액이나 선착순이 아니라 추첨을 통해 선정하고, 차량의 명의 이전도 엄격하게 제한/금지하고 있습니다. 그리고 2015년부터는 이를 8개 대도시에서 시행하고 있습니다. (kotra 해외시장뉴스.2015.01.16.) 

싱가포르의 경우, 2018년부터 자동차 증가율 0% 정책(Zero vehicle growth rate policy)을 도입하였습니다. 차량을 운행할 수 있는 권리를 주는 증서인 COE의 발급 증가율을 0%로 유지하는 정책입니다. (kotra 해외시장뉴스.2018.01.05.)

유럽 각국이나 일본, 홍콩의 경우에는 역사 유적이 많은 지역이나 환경보호가 필요한 지역 몇몇곳을 지정해서 차량의 통행 자체를 제한/금지하거나, 차량의 속도를 제한하는 식으로 운영하고 있습니다. 이렇게 차량을 제한해 차량 배기가스를 줄이거나 없애기로 한 지역을 저배출가스지역(LEZ) 혹은 무배출가스지역(ZEZ)이라고 합니다.

또 한국에서도 자동차 대수의 제한을 위해 차도 자체를 줄이자는 이야기도 나옵니다. 서울시의 경우 녹색교통지역이라고 해서 2018년 7월부터 몇몇 구간을 지정해 자동차 배출가스 5등급 차량의 운행 제한을 시범적으로 시행한 바 있습니다. 경향신문 주영재 기자는 “교통혼잡을 줄이기 위해 차도를 넓혀도 교통혼잡 해소에는 큰 도움이 되지 않는다는 것이 런던 등의 사례에서 관찰됐기 때문에 차라리 차로를 줄여 대중교통과 보행자 친화공간으로 만드는 게 낫다는 주장에 힘이 실리는 분위기”라고 말하며, “차도를 줄여 생긴 공간은 버스중앙차로 등 대중교통이나 보행로, 자전거 도로로 활용할 수 있다”고 말했습니다. (경향신문.2019.07.13.)

하지만, 이런 식으로 자동차 대수 자체를 제한하는 것에 대해서 반대하는 목소리도 있습니다. 대중교통 이용이 자가용 이용만큼 편리한지 의문이다, 어린이나 노인이 있는 가정, 호흡기 등 미세먼지 질환에 취약한 사람들은 대중교통을 이용하기 위해 이동하는 것이 더 위험할 수 있다 같은 의견입니다. (황인창, 한진석, 고준호, <친환경등급에 따른 서울시 자동차 운행제한 제도 도입방안>, 정책리포트 278호, 2019.07.01.) 또, 이런 제한이 개인의 자유를 제한하는 것은 아닌지, 자본주의 사회에서 맞는 것인지에 대한 지적도 있습니다.

대한민국, 어디까지 할 수 있니?

어떤 분들은 지금 제 이야기가 마치 “닭이 먼저냐 달걀이 먼저냐” 처럼 느껴지실 수도 있습니다. 

대중교통의 확충과 대중교통 가격 인하는 대중교통 사용을 증가시킬 수 있습니다. 그렇지만 자가용을 가진 사람들이 지금처럼 계속 자가용을 운행하거나, 지금보다 자가용의 대수가 더 늘어난다면 대중교통의 확충은 아무 효과가 없을 수도 있습니다. 대중교통의 확충, 자동차 운행 제한, 자동차 보유 제한, 대한민국에선 얼마나 실현 가능할까요?