탄소중립과 디지털화에 따른 사회 대전환과 노동 참여 민주주의

이 글은 탄소중립과 디지털화로 인한 한국 사회의 변화는 그에 따른 혜택을 골고루 나누고, 변화의 과정에서 누구도 탈락하거나 뒤처지지 않는 정의로운 전환이 되어야 한다고 주장한다. 그리고 정의로운 전환을 실현하기 위해서는 변화(전환)와 관련된 모든 의사결정과정에 노동자를 비롯한 이해당사자의 참여가 보장되고, 전환에 따른 이해 충돌과 갈등은 사회적 대화를 통해 풀어나가야 한다는 내용을 담고 있다.

   

쌍둥이 전환이라는 거스를 수 없는 시대적 흐름

전세계적으로 탄소중립을 위한 탈탄소 전환과 더불어 정보통신기술(ICT)과 결합한 기술‧산업 혁신에 기초한 디지털 전환이라는 깊고 거대한 전환이 진행되고 있다. 탄소중립은 온실가스(탄소)의 실질적 배출량이 0(zero)이 되는 상태를 의미하는데, 인간 활동에 의한 온실가스 배출을 최대한 줄이고, 남은 온실가스는 흡수(산림 등)하거나 제거하는 방식으로 달성할 수 있다. 실질적으로 탈탄소 전환과 디지털 전환은 내적으로 긴밀하게 연계된 하나의 전환, 즉 쌍둥이 전환(twin transition)의 성격을 갖는다고 한다. 이는 탄소배출을 억제하거나 제거하는 탈탄소 전환을 실제 구현하기 위해서는 생산과 소비 모두에서 디지털 기술의 효과적 활용을 통한 에너지와 자원의 효율적 활용 및 재활용이 반드시 필요하기 때문이다. 이러한 변화는 경제‧사회, 산업 및 노동과 일상생활 전반에 큰 변화를 가져올 것으로 예측되고 있다.

기후위기에 대응하여 탄소배출을 감축하는 탈탄소 전환과 정보통신기술(ICT)의 산업적 적용 등에 따른 디지털 전환(4차 산업혁명)은 이제 거스를 수 없는 큰 흐름이 되고 있는데, 나라마다 어떻게 대응하느냐에 따라 위기가 되기도 하고 기회가 되기도 한다.

우리나라는 2021년 「기후위기 대응을 위한 탄소중립‧녹색성장 기본법」(이하 탄소중립기본법)을 제정함으로써 2050까지 탄소중립을 약속하고, 2030년까지 국가 온실가스 배출량을 2018년 대비 35퍼센트 이상으로 감축한다는 중장기 온실가스 감축 목표를 법제화한 세계 14번째 국가가 됐다. 그리고 2023년 3월 향후 20년 간 탄소중립 사회로의 이행을 위한 구체적인 방안을 담은 ‘제1차 국가 탄소중립 녹색성장 기본계획’을 수립하여 시행하고 있다.

그런데 탄소중립 사회로의 이행과정이 순조롭지 않을 가능성이 높다. 이는 전환 과정에서 발생하는 혜택(성과)과 비용(부담)을 어떻게 분배할 것인지를 둘러싸고 사회 구성원 사이에 갈등이 발생할 가능성이 높기 때문이다. 갈등을 어떻게 그리고 언제 시의적절하게 대응하느냐에 따라 전환 과정과 그 결과에 큰 차이를 발생시킬 것이다.

 

쌍둥이 전환과 정의로운 전환 전략

탄소중립 및 디지털화가 노동자를 비롯한 취약계층, 산업 및 지역사회에 초래하는 변화를 다루는 전략으로 정의로운 전환(Just Transition)이 노동조합, 시민사회, 국제기구, 국가 및 지방정부의 폭넓은 지지를 받고 있다. 정의로운 전환은 환경정책 강화에 대응한 노동조합의 요구사항에서 시작하여 2000년대를 거치면서 기후 변화 영향에 대한 적응 및 노동력 자동화와 관련된 전환과 같은 주요 사회적 변혁 전략으로 확대되었다. 탄소중립과 관련하여 정의로운 전환은 고용 안정과 환경 보호가 상충된다는 것에 반대하고, 에너지 시스템 전환에 대한 기술적 문제에서부터 노동자의 생계를 보장하는 데 필요한 사회적, 경제적 개입의 종류에 대한 부분까지 사회 불평등 해소를 위한 사회적 전략으로 활용되고 있다.

정의로운 전환의 개념이 세계적으로 확대되게 된 계기는 국제기구의 공식적 채택에 의해서다. 2015년 9월, 국제노동기구(ILO)는 정부, 기업 및 노동조합 간의 대화를 기반으로 한 노동력의 정의로운 전환 지침을 채택했는데, 정의로운 전환을 위한 7가지 원칙 중 하나로 사회적 대화를 제시하였다.

정의로운 전환은 디지털화나 탄소중립 사회로의 이행을 목표로 하는 과정과 그 결과가 모두에게 공정하고 정의로워야 한다는 원칙을 강조하는 전환 전략이다. 기후위기 대응과 관련하여 이를 위한 단호한 정책은 필요하되 그 과정은 민주적으로 이루어져야 하며(절차적 정의), 그 효과는 노동자 또는 취약계층에 불리하게 작용해서는 안 된다는 것(실질적‧결과적 정의)을 의미한다. 노동자에게 실질적 측면에서 정의로운 전환의 핵심은 고용보장이고, 절차적 측면에서는 이해당사자로서 노동자(노동조합)의 참여이다. 이해당사자가 전환과정에서 정부 정책에 대해 접근할 수 있어야 하고, 이해당사자의 참여를 현실화하는 틀은 사회적 대화이다.

우리나라 역시 이를 반영하여 2021년 확정된 「2050 탄소중립 시나리오」에서 탄소중립을 위한 사회적 과제 중 하나로 ‘탄소중립 사회로의 공정하고 정의로운 전환’을 제언하고 있다. 이를 위한 방안으로 이해관계자 참여를 보장하는 사회적 대화체계 구축, 노동전환 지원방안 마련, 취약계층에 대한 사회안전망 구축을 제시하였다. 사회적 대화체계 구축과 관련하여 탄소중립 사회로의 전환과정에서 모두의 책임과 역할이 있음을 인정하고 사회구성원 중 누구도 소외되지 않도록 이해관계자 모두가 참여할 수 있는 논의의 틀을 마련해야 한다고 제안했다. 탄소중립 관련 정책과 계획 등의 입안 단계부터 실행과 결과까지 전 과정에 이해관계자의 의미있는 참여를 보장하는 대화 체계를 공고하게 구축하고 이를 민주적으로 운영해 전환 과정의 성과와 책임을 공유하고 분담해야 한다는 것이다. 그러나 이 제안은 탄소중립정책의 설계 및 결정, 이행과정에서 반영되지 않고 있다.

 

쌍둥이 전환이 한국 노동시장에 미치는 영향

디지털 전환과 탈탄소 전환은 그 영향력이나 파급효과가 커서 노동시장에 광범위하게 영향을 미치고 산업을 넘어 경제 전반의 구조를 변화시킬 가능성이 높다고 예측되고 있다. 쌍둥이 전환은 일자리 측면에서는 신산업의 등장 및 성장에 따른 새로운 일자리 창출이라는 기회요인이 될 수 있다. 반면, 사양 산업 및 규모 축소가 불가피하거나 전환에 어려움을 겪는 기존 산업에서는 생산 위축에 따른 일자리 소멸 및 감소가 발생하고, 특히 고용충격이 취약계층에 집중될 경우 양극화 및 불평등을 심화시키는 위기요인을 동시에 가지고 있다. 그리고 전환의 혜택이 소수에게 집중되는 경우 고용 불안과 사회‧경제적 불평등이 더욱 심화되는 등 노동자, 취약계층을 배제하는 사회구조가 심화될 것이다.

현재 한국사회에서 진행되고 있는 디지털화 및 탈탄소 전환의 양상 및 관련 정책은 위기요인을 심화시킬 것으로 우려되고 있다. 제조업과 금융업 등 기존 산업에서 디지털화가 고용 감축적으로 진행되고 있고, 탄소중립을 위한 퇴장산업인 석탄화력발전산업과 내연기관 부품산업의 경우 대규모 고용감소가 예상됨에도 불구하고 관련 정책 결정에 핵심 이해당사자인 노동자(대표)의 참여가 배제되고 제대로 된 고용‧사회 정책이 마련되지 않고 있다.

제조업에서 자동화를 비롯하여 정보통신기술의 산업적 적용은 인력감축과 함께 진행되고 있다. 금융업의 경우 은행들이 금융과 IT를 융합한 핀테크(Fintech)의 확산으로 비대면거래를 확대하고 오프라인 점포를 급격히 축소시킴에 따라 대규모 인력감축이 진행되고 있다.

탄소중립에 따라 퇴장해야 할 산업인 석탄화력발전과 내연기관차 부문, 사라지지는 않지만 탄소배출량이 많은 철강‧석유화학‧시멘트 등 재료산업에서 대규모 고용 감축이 우려되고, 이에 따라 이들 산업들이 집중되어 있는 지역경제가 위태로울 수 있다. 석탄화력발전 부문의 경우 2050년까지 발전소의 폐쇄로 비정규직을 포함하여 2만 5천여 개의 일자리가 사라질 위기에 놓여 있다. 전후방 효과까지 감안하면 사라지는 일자리 수는 이를 훨씬 상회할 것이며, 발전소가 집중되어있는 충청남도, 경상남도 등의 지역경제에 미치는 부정적 영향이 클 것으로 보인다.

내연기관차가 전기차로 전환되면 부품수가 크게 줄어들고, 이로 인해 고용이 줄어든다. 자동차 부품사만 보면 내연기관차의 파워트레인과 배기계 및 연료탱크 등의 부품을 생산하는 회사들은 앞으로 아무런 조치를 취하지 않으면 생산량이 감소하고 위기에 빠질 것이다. 이에 따라 노동자 10만 8천여 명의 고용이 위태로워질 것이다. 이는 내연기관 부품업체가 집중된 충청남도, 부산‧울산‧경상도 지역경제에 부정적 영향을 미칠 것이다.

철강‧석유화학‧시멘트 등 재료산업에는 21만 2천명이 고용되어 있는데, 생산방식을 변화시키지 않으면 퇴장산업보다 더 큰 고용위기를 초래할 가능성이 높다. 이는 철강산업이 집중된 경상도와 충청남도, 석유화학산업이 집중된 전라남도와 울산, 시멘트산업이 집중된 경기도, 충청도 등의 지역경제에 부정적 영향을 미칠 것이다.

 

주요 이해당사자인 노동자를 배제한 정책결정

우리나라에서는 그동안 디지털화나 탄소중립 관련 대책이 핵심 이해관계자인 노동자를 비롯한 시민사회를 배제한 채 정부 주도하에 일부 기업관계자와 기술전문가를 중심으로 수립, 추진되어 왔다. 그 결과 산업 및 노동 현장의 실태가 제대로 진단·분석되지 않고 있으며, 전환의 위협요소인 일자리의 소멸이나 감소, 질의 저하 문제, 교육문제, 노동자의 권리나 사회적 보호 등의 문제는 후순위로 밀리고 있다.

온실가스 감축 목표는 분명한데, 그 영향을 받는 노동자의 고용 문제에 대한 대책은 눈에 띄지 않는다. 지난 해 1조 원이 넘는 예산이 ‘노동전환’을 위한 사업에 투입되었지만 현장에서는 와닿는 것이 없다는 비판의 목소리가 높다.

기후위기 대응과 관련하여 핵심 이해당사자인 노동자(대표)는 국가 및 산업, 지역, 기업 차원의 대응에서 배제되어왔다. 2021년 정부의 탄소중립 사회로의 이행과 녹색성장의 추진을 위한 주요 정책 및 계획과 그 시행에 관한 사항을 심의‧의결하는 제1기 ‘2050 탄소중립녹색성장위원회’(이하 탄소중립위원회)가 구성되었는데, 98명의 위원 중 노동자 대표 1명이 위촉됨으로써 비로소 관련 논의에 참여할 수 있게 되었다. 이에 비해 기업 대표는 11명이 참여했다. 2022년 윤석열정부 출범 이후 상황은 더욱 악화되었다. 지난 해 10월 비로소 제2기 ‘2050 탄소중립녹색성장위원회’가 위원 32명으로 출범하였는데, 노동자와 시민사회 단체 대표는 배제한 채 전문가와 사용자단체(중소기업중앙회‧대한상공회의소)만으로 구성하였다.

대표적 퇴장산업인 석탄화력발전소의 폐쇄정책은 관련 노동자들의 고용에 직접적인 영향을 미침에도 불구하고 노동자(노동조합)가 의사결정과정에서 주변화되는 등 노동배제적으로 진행되고 있다. 정부의 석탄발전 폐지 계획을 결정하는 ‘2030 국가 온실가스 감축목표(NDC)’의 설계, 기존 발전소의 폐쇄에 따른 고용관련 문제 등과 관련하여 당사자인 노동자들(노동조합)과의 논의는 거의 진행되지 않았고, 진행된 경우에도 당사자들은 참여 주체가 아닌 결정된 사항을 통보받는 대상에 불과하였다. 이는 발전공기업의 대응을 통해서도 확인된다. 발전공기업들은 각 회사 내·외부 전문가로 탄소중립위원회를 구성하고, 이를 뒷받침하는 실무조직을 꾸리고 있다. 하지만 각 회사의 탄소중립위원회에 노동자 대표(노동조합)의 참여는 보장되지 않고 있으며 전환과정에서 고용보장정책이나 일자리 창출이 주요 사업으로 채택되지도 않고 있다.

퇴장산업인 석탄화력발전의 경우 보상과 사업전환 및 지역의 산업정책적 프로그램을 담은 출구전략이 필요하다. 이것이 제대로 마련되지 않으면 노동자들은 탄소중립정책에 저항할 것이다. 실제로 국가 온실가스 감축 목표를 2018년 대비 40%로 상향하자 2021년 10월 13일 관련 노동조합들이 탄소중립위원회 앞에서 규탄 집회를 열었다. 물론 이들의 요구는 기후위기 대응을 늦추자는 것이 아니라 고용전환 대책을 제대로 세우라는 것이었다. 이러한 요구는 앞으로 더욱 커질 것으로 보인다. 사회보장제도가 약해 ‘해고는 살인이다’라는 절규가 나오는 한국사회에서 노동자들이 실업을 받아들이기 어렵다. 따라서 더 늦기 전에, 노동자의 분노가 탄소중립에 대한 저항으로 돌아서기 전에 민주적 출구전략을 찾아야 할 것이다. 출구전략을 어떻게 설계하느냐가 중요한데, 이에 따라 탄소중립과 발전소 폐쇄에 대한 노동자의 태도와 수용성은 달라질 것이다.

 

정의로운 전환을 위한 전제 조건으로서 노동자 대표 참여와 사회적 대화

탈탄소전환과 디지털전환의 진행 속도와 범위에는 기업, 노동자를 비롯한 이해관계자의 인식 및 적응도와 사회 전반의 수용성이 큰 영향을 미친다. 쌍둥이 전환이 가져올 위험요소는 낮추고 동시에 주어지는 기회는 잘 활용하면서 우리 사회의 잠재력을 충분히 발휘하기 위해서는 사회의 발전 방향에 대한 폭넓은 사회 구성원들의 인식 공유와 참여, 사회적 논의가 필요하다.

전체적으로 성장과 기후보호는 상충되는 관계가 아니고 전체 고용량에는 큰 변화가 없다 하더라도 산업과 지역별로는 많은 변화가 나타난다. 기후위기 대응으로 사라지는 산업이 있는가 하면 새롭게 성장하는 산업도 있으며, 이러한 산업들의 지역적 분포가 다르기 때문이다. 이에 따라 노동자의 양극화 뿐 아니라 지역간 양극화와 지역의 소멸 현상이 심화되고, 사회적 갈등과 충돌이 일어날 가능성이 크다.

다양한 이해관계자들이 함께 사는 민주사회에서 갈등과 논쟁은 필연적으로 일어나는데, 이를 어떻게 해결해 나가느냐가 중요하다. 독일의 경우 ‘사회적 대화’의 방식으로 이를 해결해나가고 있다. 현재 디지털화나 탄소중립으로 일어나는 여러 노동 문제들은 매우 복잡하고 시스템적으로 연계되어있어 어느 한 행위자집단에서 해결하는 것이 불가능하기 때문이다.

독일의 경우 4차산업혁명 정책인 ‘산업 4.0’이 추진 초기에 기술과 경쟁력 위주로 전개된다는 비판이 일어났고, 이에 대한 대응으로 2016년 ‘노동 4.0’을 진행했다. ‘노동 4.0’은 노동계, 재계, 학계, 시민사회 등 모든 사회주체가 참여하여 디지털 전환이 노동 등 사회 전반에 미치는 영향을 고민하는 사회적 대화 플랫폼으로, 미래의 노동세계를 사회적 대화와 공동연구를 통해 같이 만들어가고자 했다.

석탄산업의 경우 2018년 에너지 부문, 광산업체, 지역시민 단체, 환경단체, 노조, 전문가, 정부 및 정당 등의 대표 31명이 참여한 ‘석탄위원회’를 설립하였다. 이는 석탄산업 노동자들이 고용불안 속에서 탄소중립을 반대하고, 기후 보호보다는 자국의 산업 보호와 일자리를 우선시하는 극우정당(AfD)에 동조하는 경향이 높아지자 이를 막기 위해 사회적 동의를 얻을 수 있는 출구전략을 찾고자 한 것이었다. 독일의 ‘노동 4.0’과 ‘석탄위원회’가 시사하는 바는 사회적 대화가 상반된 이해관계를 조절하고, 적절한 방안을 찾아냄으로써 전환에 효과적으로 대처할 수 있는 수단이라는 것이다.

아무런 대책 없이 일자리를 내주고 실업자가 된다면 누구도 받아들이기 어렵다. 이렇게 되면 사회적 갈등과 충돌이 발생하고 탄소중립과 디지털화는 지연되며, 정의로운 전환은 어려워진다. 노동자(노동조합)의 입장에서 실질적 정의의 핵심은 탄소중립에 따른 에너지 및 산업구조 전환과정에서 일자리의 유지 및 창출을 통해 고용이 보장되거나 일자리를 잃는 경우 생계 및 전직 지원 등 사회안전망을 통해 보호받는 등의 정책을 통해 불평등을 해소하는 것이다. 그리고 절차적 정의의 핵심은 이해당사자로서 탄소중립 및 정의로운 전환 정책의 설계, 계획의 수립 및 시행, 이행점검 및 평가 과정 등에 동등하고 실질적으로 참여하는 것이다.

기후위기 대응으로 인한 산업전환은 포괄적인 변화로 개별 기업차원에서 해결할 수 없는 문제가 많다. 따라서 중앙차원의 사회적 대화와 더불어 관련 당사자들이 참여하여 합당한 대책을 세우는 사회적 협의체를 산업별로 구성하고, 특히 그 산업의 비중이 높은 지역에는 지역협의체를 두어야 한다. 또한 모든 산업적 변화가 일어나는 실천의 장은 사업장이다. 중앙 및 산업·지역적 차원에서 논의한 여러 정책적 대안들은 사업장에 적용되어 결실을 맺어야 한다. 이를 위해 기업차원에서 노동자(노동조합)가 참여할 수 있는 제도적 장치인 단체교섭, 노사협의회, 노동이사제(공공기관)를 통하여 기후위기 대응관련 논의가 활성화되어야 할 것이다.

의사결정과정에서 모든 이해 당사자의 동등하고 실질적인 참여는 민주주의를 실현하는 과정이다. 탄소중립기본법에서는 “기후위기를 극복하는 과정에서 모든 이해관계자들이 의사결정과정에 동등하고 실질적으로 참여”하는 것이 기후정의에 해당된다고 정의하고 있다. 이러한 원칙은 노동자에게도 적용되어야 할 것이다. 노동자의 집단적 목소리를 대변하는 기관으로서 노동조합의 차별 없는 참여가 보장되어야 한다.

   

참고문헌

박태주‧이정희(2022), 『정의로운 에너지 전환과 노동조합의 대응전략-석탄화력발전소 폐쇄를 중심으로』, 한국노총중앙연구원.

황선자‧이문호‧백승렬(2017), 『4차 산업혁명과 노동조합의 과제』, 한국노총중앙연구원.

황선자‧이문호‧임찬영(2022), 『탄소중립과 정의로운 전환을 위한 노동조합의 과제』, 한국노총중앙연구원.